Chciałbyś dowiedzieć się więcej? Koniecznie przeczytaj artykuł: Nieprawidłowości w ocenie efektywności pomocy psychologiczno-pedagogicznej udzielanej uczniom
Dyrektorzy szkół – będący pracodawcami dla zatrudnionych w szkołach pracowników (pedagogicznych i niepedagogicznych) − postrzegają jednostki samorządu terytorialnego jako decydentów określających wysokość budżetów szkół, możliwości remontowania i wyposażania obiektów szkolnych, ale też jako organ mający decydujący wpływ na kierunki kształcenia, rodzaje i liczby godzin zajęć w arkuszu organizacyjnym.
Za najważniejszy aspekt współpracy dyrektora z organem prowadzącym uznano finanse – jeden z głównych wyznaczników charakteru relacji między kierownikiem jednostki budżetowej, jaką jest szkoła, a władzami samorządowymi.
Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), przez organ prowadzący szkołę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne.
Zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Jednocześnie ustawa uszczegóławia zakres odpowiedzialności organu prowadzącego, podkreślając, że przepis ten dotyczy zwłaszcza odpowiedzialności za:
- zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki,
- wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie,
- zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej,
- wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.
Jeszcze inne kwestie związane z prowadzeniem szkół wynikają z ustawy o finansach publicznych, w której szkoła traktowana jest jako odrębna jednostka organizacyjna, zorganizowana w formie jednostki budżetowej, z własnym planem finansowym.
Dyrektor szkoły lub placówki dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły.
Najogólniej rzecz ujmując, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego − czyli rady − decydują w sprawach organizacji sieci szkolnej, stanowienia aktów lokalnego prawa oświatowego oraz uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części dochodów i wydatków klasyfikacji budżetowej.
Nadzór nad działalnością szkoły
Zgodnie z art. 34a ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę i placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów.
Nadzorowi podlega w szczególności:
- prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem,
- przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów,
- przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły lub placówki.
Z art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że szkoły i placówki oświatowe muszą działać w formie jednostki budżetowej. Definicja jednostek budżetowych wynika z kolei wprost z ustawy z dnia
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z ową definicją, jednostka budżetowa − to jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych (a taką jednostką jest szkoła), która pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany „planem finansowym”. Pamiętać także należy, że w odniesieniu do jednostek budżetowych działających w zakresie oświaty (czyli szkół) dopuszczono w przepisach możliwość prowadzenia działalności w zakresie gromadzenia środków na wyodrębnionym rachunku bankowym. Stanowi o tym zapis art. 223 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, samorządowe jednostki budżetowe prowadzące działalność oświatową, a więc szkoły, gromadzą na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, pochodzące w szczególności:
- ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej,
- z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej.
Podkreślić należy, że użycie w przepisie wyrażenia „w szczególności” oznacza, że katalog dochodów nie jest wyczerpujący i może zostać rozszerzony. Organ stanowiący może więc określić inne dochody, które będą gromadzone na wydzielonym rachunku przez wskazane przez ten organ jednostki.
Zgodnie z definicją zawartą w ustawie o finansach publicznych, plan finansowy − to plan dochodów i wydatków jednostki budżetowej.
Podkreślenia wymaga także fakt, iż inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, a więc w przypadku gminy − wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku powiatu – zarządowi powiatu.
Przepisy stanowią, że zarząd jednostki musi sporządzić i przedłożyć projekt uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz regionalnej izbie obrachunkowej do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.
go rok budżetowy.
Po przedstawieniu projektu planu finansowego zarząd powinien dokonać jego weryfikacji pod względem zgodności z projektem uchwały budżetowej i w przypadku stwierdzenia różnic wprowadzić w nim odpowiednie zmiany (informując jednocześnie o tych zmianach kierowników samorządowych jednostek budżetowych). Na przeprowadzenie weryfikacji i wprowadzenie zmian zarząd ma 7 dni od dnia otrzymania projektu planu finansowego, przy czym powinno to nastąpić nie później niż do dnia 27 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy.
Po podjęciu uchwały budżetowej przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego zarząd − w terminie nie dłuższym niż 21 dni − przekazuje podległym jednostkom informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek.
Ustawa o finansach publicznych określa także dokładnie zasady, jakimi należy się kierować przy dokonywaniu przeniesień kwot planowanych wydatków między poszczególnymi działami, rozdziałami i paragrafami klasyfikacji budżetowej.
Dyrektor szkoły może dokonywać takich przeniesień jedynie wtedy, gdy posiada do tego upoważnienie udzielone mu przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego, a więc przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Uprawnienia te najczęściej nie obejmują jednak wydatków na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń. Jeśli dyrektor szkoły chce dokonać zmian w tym zakresie, powinien wystąpić do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego o zgodę na takie działania.
Z art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednoznacznie wynika, że wszelkie dochody szkoły jako jednostki budżetowej odprowadzane są na rachunek budżetu jednostki samorządowej. Jednak w tej samej ustawie w art. 223 jest mowa o możliwości utworzenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wydzielonego rachunku, na którym samorządowe jednostki oświatowe mogą gromadzić dochody ze źródeł określonych w uchwale rady. Cele, na które owe środki można spożytkować, także są określane w uchwale rady.
Jedną z istotnych dla dyrektora kwestii związanych z budżetem szkoły jest problem dysponowania przez dyrektora dodatkowymi środkami wypracowanymi przez szkołę.
W związku z dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają m.in. osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych.
Zgodnie z zapisem art. 53 ustawy o finansach publicznych, kierownik jednostki sektora finansów publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Odpowiedzialność kierownika jednostki wyrażona w powołanym zapisie ustawy o finansach publicznych posiada swój odpowiednik w zapisach ustawy o systemie oświaty. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, dyrektor szkoły lub placówki dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły. Pojęcie „dysponowania środkami” można rozumieć w dwóch kategoriach: ogólnej i konkretnej. Zdaniem prawników zajmujących się prawem oświatowym, dysponowanie środkami w sensie ogólnym oznacza, że dyrektor szkoły jest zobligowany do nieprzekraczania limitu wydatków określonych w planie finansowym szkoły lub placówki. Przekroczenie tego limitu wiązać się będzie dla dyrektora z określonymi sankcjami. Zasada ta wyrażona jest również w zapisach ustawy o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z zapisem art. 254 tej ustawy, w toku wykonywania budżetu obowiązuje m.in. zasada dokonywania wydatków w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zapis art. 261 tej ustawy stanowi, że kierownik jednostki może w celu realizacji zadań zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. W przypadku stwierdzenia naruszenia zasady gospodarności, o której mowa w art. 254 ustawy o finansach publicznych, zarząd właściwej jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z zapisem art. 260 ustawy o finansach publicznych, może podjąć decyzję o blokowaniu planowanych wydatków budżetowych.
Tak więc plan finansowy musi uwzględniać kwoty wynagrodzeń pracowników jednostek budżetowych, obciążających te jednostki w danym roku budżetowym. Zgodnie z treścią art. 211 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy, który jest rokiem kalendarzowym. Stąd uchwała budżetowa, a więc i plany finansowe jednostek budżetowych, muszą uwzględniać obciążenia związane z kosztami wynagrodzeń, do których pracownicy – co do zasady − nabyli prawo od 1 stycznia do 31 grudnia.
Naruszenie dyscypliny finansów publicznych
W sytuacji gdy opóźnienie w wypłacaniu wynagrodzeń dla nauczycieli dotyczy nieterminowego przekazywania składek, np. na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, składek na ubezpieczenia społeczne czy zdrowotne, to zgodnie z treścią art. 14 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 168), stanowić to będzie naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
W związku z dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają m.in. osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 1 i 3 tej ustawy, odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn lub wydała polecenie wykonania czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi także osoba uczestnicząca w podejmowaniu uchwały zawierającej polecenie lub upoważnienie do popełnienia czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych, w przypadku niezgłoszenia sprzeciwu do tej uchwały.
Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organami orzekającymi w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych pierwszej instancji są komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Są to regionalne komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych zorganizowane przy regionalnych izbach obrachunkowych. Zatem do tych właśnie komisji orzekających należy kierować wnioski o zbadanie prawidłowości wydatkowania środków budżetowych.
Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organami orzekającymi w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych pierwszej instancji są komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), organem kontrolnym w gminie jest rada gminy. W szczególności rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, powołując w tym celu komisję rewizyjną.
Zatem o naruszeniu prawa przez wójta, polegającego na nieterminowym przekazaniu środków finansowych na wypłaty nauczycielskie, dyrektor może poinformować radę gminy, która powinna podjąć postępowanie wyjaśniające poprzez ustanowienie komisji rewizyjnej.
Niezależnie od tego, o naruszeniu prawa można poinformować także wojewodę, który (na mocy art. 86 ustawy o samorządzie gminnym) również stanowi organ nadzoru prawnego nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli wójt dopuszcza się powtarzającego się naruszenia ustaw, wojewoda powinien wezwać wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku, powinien wystąpić z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta.
