Możliwość odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego - case study

Szczególnie uzasadniony przypadek odwołania dyrektora

uchwałę o odwołaniu dyrektora zespołu placówek resocjalizacyjno-wychowawczych z następujących powodów: przydzielanie sobie godzin ponadwymiarowych (nieplanowanych i niewynikających z doraźnych zastępstw), których ilość wykazana do wypłaty wynagrodzenia znacznie przekraczała 1/2 tygodniowego wymiaru zajęć; niespowodowanie przez okres 10 miesięcy uchwalenia przez Radę Pedagogiczną aktualizacji statutu zespołu placówek; niewyczerpanie trybu określonego w art. 37 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (uso) poprzez niezasięgnięcie opinii organów wskazanych w ustawie przed powierzeniem stanowiska kierowniczego i pomimo tego dokonanie powierzenia stanowisk kierowniczych w zespole placówek; niezorganizowanie w należyty sposób zastępstw pomiędzy kadrą kierowniczą zespołu placówek, przez co nie został zapewniony normalny tok pracy placówki; naruszenie przepisów oświatowego prawa pracy w zakresie zatrudnienia nauczycieli oraz przyznawania im świadczeń wynikających z nawiązanego stosunku pracy; niewydawanie na bieżąco zarządzeń dyrektora zespołu placówek i rezerwowanie miejsc w rejestrze zarządzeń dyrektora. 

Jako podstawę prawną odwołania dyrektora placówki zarząd powiatu wskazał art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Przedmiotowa uchwała została poprzedzona dwukrotnym zwróceniem się przez zarząd powiatu do kuratora oświaty o wyrażenie opinii, czy w sprawie zachodzi „przypadek szczególnie uzasadniony” w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Najpierw kurator odpowiedział, że nie ma podstaw do wydania przedmiotowej opinii, po czym (w drugim wniosku o zaopiniowanie) zarząd powiatu wymienił zarzuty stawiane dyrektorowi i ich uzasadnienie, powołane następnie w uzasadnieniu uchwały odwołującej go ze stanowiska dyrektora.

W dniu podjęcia uchwały organ prowadzący nie dysponował jeszcze drugą opinią, w której kurator oświaty stwierdził, że nieprawidłowości mają charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia prawa i uniemożliwiają funkcjonowanie placówki.

Wojewoda w trybie nadzorczym stwierdził nieważność powyższej uchwały, podnosząc, że okoliczności, którymi kierował się organ przy odwoływaniu dyrektora placówki, nie mogą stanowić podstaw do odwołania ze stanowiska kierowniczego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 uso.

Wymóg dostatecznego uzasadnienia pozbawienia stanowiska kierowniczego

Organ prowadzący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, która została oddalona wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. (IV SA/Wr 738/15, //orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd stwierdził, że skoro organ prowadzący przed podjęciem uchwały o odwołaniu dyrektora nie dysponował jeszcze opinią kuratora oświaty, obowiązkiem organu było podanie w uzasadnieniu konkretnych okoliczności przemawiających za pozbawieniem stanowiska kierowniczego, dowiedzionych w postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdujących pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zarząd powiatu powinien był przedstawić, jakie zdarzenia uznał za przesłanki odwołania dyrektora, czyli jakie nieprawidłowości jemu wytyka, a także wykazać i szczegółowo umotywować, na czym polega szczególne uzasadnienie danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Zdaniem WSA uzasadnienie uchwały było zbyt ogólnikowe, a zarząd powiatu nie uargumentował w sposób dostateczny swojej decyzji o zastosowaniu nadzwyczajnego sposobu odwołania dyrektora placówki. Sąd przypomniał pogląd ugruntowany w judykaturze, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia, i to gwarantowanego szczególnym przepisem prawa (wyrok SN z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, OSNP 1997/19/369; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2942/12, //orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto WSA stwierdził, że w omawianej sprawie nie zachodził „szczególnie uzasadniony przypadek”
odwołania dyrektora oraz powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika m.in., że:

• „przypadki szczególnie uzasadnione” to zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela − dyrektora szkoły, przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2011 r., II SA/Bk 386/11, //orzeczenia.nsa.gov.pl);
• „przypadki szczególnie uzasadnione” to pojęcie ogólne, niedookreślone, które winno być interpretowane wąsko. Jako wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia wykładnia rozszerzająca 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty jest niedopuszczalna (wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., I OSK 933/10, //orzeczenia.nsa.gov.pl);
• negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 2269/12, //orzeczenia.nsa.gov.pl).

wykonywanych przez dyrektora szkoły (placówki oświatowej) zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, zarzut niewywiązania się przez dyrektora z wcześniejszych ustaleń organizacji pracy i porozumień z organem prowadzącym dotyczących ilości zatrudnionych nauczycieli i pracowników obsługi, podziału godzin lekcyjnych, ilości godzin nauczania indywidualnego itp. oraz konieczność ponoszenia w związku z tym dodatkowych nieprzewidzianych przez organ prowadzący wydatków, a także istniejący konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a organem prowadzącym, nie pozwalają na zakwalifikowanie tego typu działań do szczególnie uzasadnionych przypadków, które stanowią przesłankę warunkującą zastosowanie trybu natychmiastowego odwołania z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Powiat, który nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł skargę kasacyjną do NSA, w której wskazywał na naruszanie i lekceważenie przez odwołanego dyrektora przepisów prawa oświatowego, prawa pracy i prawa o finansach publicznych, narażanie placówki na nieuzasadnione wydatki, dawanie negatywnego przykładu pracownikom i wychowankom placówki. Uważał, że z uzasadnienia uchwały zarządu powiatu wynikało, że zagrożone jest realizowanie funkcji placówki.

Stanowisko NSA

Skarga kasacyjna powiatu została oddalona wyrokiem NSA z dnia 1 września 2016 r. (I OSK 1149/16, //orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. W całości podzielił argumentację WSA we Wrocławiu co do tego, że organ prowadzący nie wykazał uchybień wykonywania zadań dyrektora, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji kierowniczej. Odnosząc się do funkcjonowania placówki przed wydaniem uchwały, NSA stwierdził, że mimo pewnych niedociągnięć po stronie dyrektora nieuzasadnione było jego odwołanie w nadzwyczajnym trybie, ponieważ funkcjonowanie placówki nie było zagrożone. Ponadto sąd wskazał, że nawet gdyby powiat wykazał, że nauczyciel na stanowisku kierowniczym dopuścił się wszystkich zarzucanych uchybień, i tak niemożliwe byłoby stwierdzenie, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Ponownie zostało przytoczone niebudzące wątpliwości orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym: pojęcie „szczególnie uzasadnionych przypadków” winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2009 r., IV SA/Wr 49/09, //orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08, //orzeczenia.nsa.gov.pl).