Kontrowersyjne przekazanie szkoły

Opis przypadku

Gdański samorząd wybudował obiekt, który miał być przeznaczony na publiczną szkołę, jednak nie prowadził w nim szkoły samorządowej. Zarządzeniem nr 1647/13 z dnia 17 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta Gdańska podał do publicznej wiadomości informację o lokalu użytkowym przeznaczonym do oddania w najem na podstawie pisemnego konkursu ofert na prowadzenie publicznej szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi (www.gdansk.pl_50573.pdf). Przedmiot postępowania konkursowego został określony w załączniku nr 1 do ww. zarządzenia jako lokal użytkowy – oświatowy, obejmujący budynki: dydaktyczny, sportowy i basen oraz działki – teren z małą architekturą i infrastrukturą sportowo-rekreacyjną, przeznaczone na dzierżawę. W celach i warunkach konkursu Prezydent Miasta Gdańska wskazał prowadzenie publicznej szkoły, w której od dnia 1 września 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2020 r. miały być organizowane nieodpłatnie zajęcia dydaktyczno-opiekuńczo-wychowawcze. W dodatkowych kryteriach wyboru oferty wskazano m.in. prowadzenie konkursu na wyłonienie dyrektora szkoły z udziałem w komisji konkursowej przedstawiciela Prezydenta Miasta Gdańska i dwóch przedstawicieli Rady Miasta Gdańska oraz zapewnienie miastu możliwości oceny jakości kształcenia uczniów po każdym pełnym cyklu kształcenia. W regulaminie konkursu ofert wskazano m.in., że oferty powinny zawierać opis propozycji w zakresie realizacji podstawy programowej i zajęć dodatkowych, zamierzeń dydaktyczno-opiekuńczo-wychowawczych, projekt statutu szkoły oraz zgodę na nadanie szkole obwodu.
W wyniku rozstrzygnięcia konkursu publiczną, nieodpłatną szkołę podstawową im. Arkadiusza Adama Rybickiego w Gdańsku prowadzi spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Z informacji PAP wynika, że do ww. szkoły uczęszcza więcej niż 
70 uczniów (www.samorzad.pap.pl wydanie z dnia 21 października 2015 r.).
Wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 416/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził wydanie zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 2013 r. z naruszeniem prawa (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyrok jest nieprawomocny (nie zostało także jeszcze sporządzone jego pisemne uzasadnienie) i strony mogą od niego wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Według relacji PAP, w ustnym uzasadnieniu wyroku WSA podkreślił m.in., że obiekt szkolny nie mógł zostać uznany za obiekt użytkowy do wynajęcia, że zamiar przekazania szkoły nie został skonsultowany ze związkami zawodowymi oraz że podmiotowi niepublicznemu może być przekazana do prowadzenia tylko mniejsza szkoła publiczna.

Czy szkoła jest lokalem użytkowym?

W zarządzeniu nr 1647/13 z dnia 17 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta Gdańska jako podstawę prawną zarządzenia podał m.in. uchwałę nr XXXIV/1045/05 Rady Miasta Gdańska z dnia 13 stycznia 2005 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem komunalnych lokali użytkowych, czynszów i ich płatności oraz podziału Miasta Gdańska na strefy czynszowe (t.j. Dz. U. Woj. Pomorskiego z 2012 r., poz. 553; //edziennik.gdansk.uw.gov.pl/).
Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.) nie definiują pojęcia „lokal użytkowy”. W § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) na potrzeby prawa budowlanego lokal użytkowy definiuje się jako jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 2 powołanej uchwały Rady Miasta Gdańska, lokalem użytkowym przeznaczonym do oferty najmu jest wolny prawnie i fizycznie lokal w budynku wielolokalowym lub wolno stojącym, jak również pomieszczenie w takim budynku lub w budowli, przeznaczone do innych celów niż mieszkalne, znajdujący się w granicach administracyjnych Gminy Miasta Gdańsk oraz pomieszczenie w lokalu lub lokal będący we władaniu jednostek organizacyjnych Gminy Miasta Gdańsk.
Skoro lokalem użytkowym jest lokal lub pomieszczenie w budynku, rzeczywiście wątpliwe jest kwalifikowanie kompleksu budynków oświatowych: dydaktycznego, sportowego i basenu jako lokalu użytkowego według definicji określonej w uchwale Rady Miasta Gdańska. Zatem kompleks szkolny nie powinien być przedmiotem konkursu ofert na najem, skoro taka decyzja stoi w sprzeczności z prawem miejscowym.

Dopuszczalna procedura przekazania szkoły publicznej

Prowadzenie publicznych szkół jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego, dlatego powinny bezpośrednio realizować zadania oświatowe, zasadniczo bez względu na przewidywania co do poziomu edukacji i kosztów funkcjonowania prowadzonych przez nie szkół.
Ustawa z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) reguluje wprost w art. 5 ust. 5g–5 l tylko jeden tryb przekazania szkoły publicznej podmiotowi niesamorządowemu.
Mianowicie, jednostka samorządu terytorialnego będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać prowadzenie takiej szkoły, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej. Przekazanie może nastąpić w każdym czasie, nie musi się więc pokrywać z początkiem roku szkolnego albo kalendarzowego.

Pod znakiem zapytania stoi stosowanie wskazanej procedury do szkół, które w ogóle nie podjęły działalności oświatowej. 
W literaturze został zaprezentowany pogląd, że przekazanie tzw. małej szkoły dotyczy tylko sytuacji, gdy w terminie przekazania szkoła już istnieje; niemożliwy jest natomiast transfer szkoły, której proces organizowania nie został jeszcze zakończony (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, LEX 2013). W sytuacji uznania dopuszczalności przekazania szkoły, która nie rozpoczęła działalności i nie rekrutowała uczniów, dodatkowo problematyczny jest sposób i termin ustalenia liczby uczniów. Przekazanie nie dotyczy bowiem szkół liczących więcej niż 70 uczniów. W takim przypadku nie sprawdza się metoda ustalania liczby uczniów według stanu z dnia podjęcia uchwały o przekazaniu placówki.
Dopiero po sporządzeniu uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku możliwe będzie zapoznanie się z argumentacją sądu co do ewentualnej możliwości zastosowania trybu przekazania szkoły, która w ogóle nie była prowadzona. Ze względu jednak na okoliczność, że przekazanie szkoły publicznej stanowi wyjątek od zasady prowadzenia jej przez j.s.t., regulacja art. 5 ust. 5g i nast. ustawy o systemie oświaty nie powinna być interpretowana rozszerzająco. Skoro bowiem w przepisie jest mowa o organie „prowadzącym” szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, należy podzielić powołany powyżej pogląd, że szkoła faktycznie musi istnieć jako placówka samorządowa i mieć własnych uczniów, aby możliwe było jej przejęcie przez podmiot niepubliczny.

Stanowisko związków zawodowych

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U.z 2014 r., poz. 167), organizacja związkowa, która jest reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego mają obowiązek kierowania założeń albo projektów aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni.
Organy samorządu jako organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś podejmowane przez nie akty, niezależnie od ich charakteru, są aktami prawnymi. W uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, ONSAiWSA 2011, nr 1, poz. 2, NSA wskazał, że pojęcie aktu prawnego jest bardzo szerokie i nie zostało zdefiniowane w przepisach. Artykuł 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych nie ogranicza prawa do opiniowania wyłącznie do aktów normatywnych o mocy powszechnie obowiązującej, a stanowi o opiniowaniu aktów prawnych. Może być nim zatem zarządzenie prezydenta miasta, które nie jest aktem prawa miejscowego, ale należy do zakresu aktów prawnych wywołujących skutki prawne, jeżeli dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym (czyli nie ma tylko wewnętrznego charakteru) i to w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.
Niewątpliwie zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska miało istotne znaczenie dla społeczności lokalnej, skoro dotyczyło oświaty publicznej i wpłynęło na strukturę systemu szkolnictwa, na prawa uczniów zamieszkałych w obwodzie i ich rodziców do wyboru szkoły samorządowej w miejscu zamieszkania, ale także potencjalnych pracowników w zakresie zatrudniania i wynagradzania.
Kadra pedagogiczna powinna zostać zatrudniona w szkole samorządowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191 z późn. zm.), zaś pracownicy niepedagogiczni – na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U.
z 2014 r., poz. 1202). 
Natomiast zawarcie umowy najmu przez Prezydenta Miasta Gdańska z zamiarem przekazania prowadzenia szkoły podmiotowi niepublicznemu niewątpliwie wpłynęło na prawa przyszłych pracowników takiej szkoły, skoro podstawę prawną nawiązania stosunku pracy i wynagradzania pracowników szkoły prowadzonej przez spółkę z o.o. stanowią przepisy Kodeksu pracy. W związku z powyższym, projekt zarządzenia o ogłoszeniu konkursu ofert na prowadzenie publicznej szkoły powinien zostać przedłożony do zaopiniowania organizacjom związkowym nauczycieli lub pracowników oświaty działającym na terenie funkcjonowania szkoły.
Z doniesień PAP wynika, że WSA w Gdańsku stwierdził brak zasięgnięcia opinii związków zawodowych przez Prezydenta Miasta Gdańska. Uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o projekcie aktu prawnego odnoszącego się do działalności związku zawodowego stanowi naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia jego nieważności (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2009 r., IV SA/Po 398/08; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Prawomocne rozstrzygnięcie sprawy szkoły z Gdańska jednoznacznie rozstrzygnie wątpliwości pojawiające się na styku uprawnień gmin do dysponowania ich majątkiem a obowiązkiem prowadzenia szkół publicznych.