Fałszywe adresy dzieci

Szkoły publiczne, czyli szkoły obwodowe

System szkolnictwa publicznego jako normę przewiduje obecnie rejonizację, czyliustalenie obwodów dla szkół, w których realizowany jest obowiązek szkolny. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, powinien określać m.in. jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej − także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Powoduje to, że część szkół posiada swoisty atrybut „właściwości” dla zamieszkujących w jej obwodzie uczniów (analogicznie jak w przypadku właściwości np. urzędów dla zamieszkujących w danej dzielnicy mieszkańców). Celem utworzenia obwodów jest chęć zapewnienia, że wszystkie dzieci podlegające obowiązkowi szkolnemu będą go skutecznie realizować. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, sieć publicznych szkół powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Kontrolowaniem spełniania obowiązku szkolnego przez dzieci zamieszkałe w obwodach szkół zajmują się dyrektorzy publicznych szkół podstawowych i gimnazjów (art. 19 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Twórcy ustawy o systemie oświaty przyjęli zatem, że najważniejszym celem jest zapewnienie dzieciom dostępu do szkół znajdujących się blisko ich miejsca zamieszkania, co w konsekwencji miało zagwarantować spełnianie przez nie obowiązku szkolnego. W praktyce jednak sytuacja od pewnego czasu ulega istotnym zmianom. Rodzicom coraz częściej zależy nie na tym, aby ich dziecko kształciło się w szkole położonej blisko miejsca zamieszkania, ale by kształciło się w konkretnej szkole, która prezentuje wyższy, ich zdaniem, poziom nauczania, przekładający się zwykle na lepsze wyniki osiągane przez uczniów w trakcie sprawdzianów szóstoklasistów i egzaminów gimnazjalnych. 

Kłopotliwe przyjęcia z urzędu

Powoduje to w ostatnim czasie istotne problemy podczas przeprowadzania naboru do klas pierwszych publicznych szkół podstawowych i gimnazjów. Należy przypomnieć, że zgodnie z obecnymi przepisami, do klasy pierwszej publicznej szkoły podstawowej i do klasy pierwszej publicznego gimnazjum, którym ustalono obwód, dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie przyjmuje się z urzędu (art. 20a ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Natomiast kandydaci zamieszkali poza obwodem publicznej szkoły podstawowej lub publicznego gimnazjum mogą być przyjęci do klasy pierwszej po przeprowadzeniu postępowania rekrutacyjnego, jeżeli dana szkoła nadal (a więc po obowiązkowym przyjęciu uczniów zamieszkałych w jej obwodzie) dysponuje wolnymi miejscami. Zapobiegliwość wielu rodziców objawia się w ten sposób, że zamiast ryzykować uczestnictwo ich dziecka w procedurze rekrutacyjnej, która przecież nie gwarantuje miejsca w wymarzonej szkole, wolą postawić na pewniejsze rozwiązanie, jakim jest wprowadzenie ich dziecka do danej szkoły jako ucznia zamieszkującego dany obwód szkoły, a więc przyjmowanego do niej z urzędu. Praktyka taka powoduje pewien zamęt w szkołach, które w zasadzie często aż do przeprowadzenia naboru nie wiedzą, jakiej liczby uczniów mogą spodziewać się w danym roku szkolnym. Trzeba przy tym przyznać, że działania rodziców nie mają nic wspólnego z próbą uchylenia się od spoczywającego na nich obowiązku zagwarantowania, że dziecko realizuje obowiązek szkolny (wynikającego z art. 18 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Tak więc obwody szkół i rejonizacja, które miały być pomocne w zagwarantowaniu dzieciom miejsc w szkołach znajdujących się blisko ich miejsc zamieszkania, stały się dla wielu 
rodziców problemem. Przepisy niestety nie nadążają za rzeczywistością, co sprawia również niemałe problemy dyrektorom szkół, zobowiązanym nie tylko do kontrolowania spełniania obowiązku szkolnego, ale także do planowania pracy na wiele miesięcy naprzód, co przy nagłych zmianach liczby uczniów jest niemałym wyzwaniem.

Zamieszanie z obowiązkiem meldunkowym

Sytuację dodatkowo komplikuje trwająca od pewnego czasu procedura znoszenia obowiązku meldunkowego. Pomimo że obowiązek meldunkowy formalnie zostanie zniesiony do końca 2017 r. (chyba że władze ponownie zdecydują się na odsunięcie w czasie jego całkowitego zniesienia), już teraz wprowadzone w tym zakresie zmiany powodują istotne problemy w zakresie administracyjnego ewidencjonowania ludności. Wynika to głównie z faktu, że jeszcze do końca 2012 r. niedopełnienie obowiązku meldunkowego było wykroczeniem, podlegającym nawet karze ograniczenia wolności. Z początkiem 2013 r. uchylony został jednak przepis art. 147 Kodeksu wykroczeń regulujący podstawy tej odpowiedzialności, w związku z czym obecnie zaniedbanie obowiązku meldunkowego nie jest obostrzone żadnymi sankcjami prawnymi. Mało kto przejmuje się zatem zbędną formalnością, często zmieniając miejsce zamieszkania bez zgłaszania nowego meldunku. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 388 z późn. zm.), obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. 
Warto tutaj zwrócić uwagę na dość istotną kwestię, mianowicie – ustawa o systemie oświaty, wskazując dzieci zaliczone do obwodu danej szkoły, mówi nie o ich „miejscu zameldowania”, lecz o „miejscu zamieszkania”. Należy tutaj wskazać zwłaszcza na treść art. 20a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym, do publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, którym ustalono obwód, przyjmuje się z urzędu dzieci i młodzież „zamieszkałe” w tym obwodzie. Często w tym zakresie pojawia się wątpliwość, czy ustawodawca, używając zwrotu „zamieszkały”, nie miał w rzeczywistości na myśli ucznia „zameldowanego” w danym obwodzie. Wydaje się jednak, że tak nie jest. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że dotychczas w przepisach prawa administracyjnego można było w zasadzie postawić znak równości pomiędzy „miejscem zamieszkania” a „miejscem zameldowania”. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, pobytem stałym (powodującym powstanie obowiązku meldunkowego) jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Łatwo zauważyć, że oba pojęcia są do siebie bardzo zbliżone, na dodatek do niedawna (przynajmniej w teorii) zmiana miejsca zamieszkania automatycznie powinna wiązać się z koniecznością zmiany miejsca zameldowania. Jeśli więc przepisy prawa oświatowego wskazywały, że decydującym kryterium przyjęcia ucznia z urzędu było jego „zamieszkanie” w danym obwodzie, można było spodziewać się, że uczeń ten będzie jednocześnie zameldowany na pobyt stały pod danym adresem. W efekcie dyrektor publicznej szkoły podstawowej lub gimnazjum, otrzymując od wójta (burmistrza, prezydenta miasta) informację o aktualnym stanie i zmianach w ewidencji dzieci i młodzieży w wieku 3–18 lat (na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o systemie oświaty), mógł sprawdzić, czy przyjmowane do pierwszych klas dzieci faktycznie zamieszkują w obwodzie szkoły (są tam zameldowane), czy też nie. Obecnie, kiedy obowiązek meldunkowy faktycznie przestał funkcjonować, nie można z góry zakładać, że dziecko formalnie zameldowane w danej miejscowości rzeczywiście tam zamieszkuje, i odwrotnie. Rodzice, zmieniając miejsce zamieszkania, często zaniedbują obowiązek wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego. Tymczasem, jak wskazano powyżej, kryterium decydującym o przyjęciu z urzędu do pierwszej klasy danej szkoły nie jest „miejsce zameldowania”, lecz „miejsce zamieszkania”, a pojęcia te, choć podobne, nie są tożsame. Świadczy o tym dodatkowo fakt, że ustawa o systemie oświaty w określonych miejscach posługuje się wprost kryterium „miejsca zameldowania” – art. 90r ustawy o systemie oświaty, co oznacza, że ustawodawca celowo w przypadku rekrutacji z urzędu uczniów do szkół podstawowych i gimnazjów posłużył się pojęciem „miejsca zamieszkania”. 

Czy można przeciwdziałać „przeprowadzkom” uczniów

Powyższe sprawia, że obecnie rodzice mogą w bardzo prosty sposób doprowadzić do sytuacji, w której wykażą (z mniejszym lub większym prawdopodobieństwem, w zależności od tego, czy dokonają obowiązku meldunkowego, czy nie), że ich dziecko ma miejsce zamieszkania w obwodzie dowolnie przez nich wybranej szkoły podstawowej lub gimnazjum, a co za tym idzie, podczas naboru do pierwszej klasy danej szkoły zostanie ono przyjęte z urzędu. Czy obecnie szkoła ma narzędzia, by przeciwdziałać tego typu nadużyciom? Wydaje się, że ustawa o systemie oświaty w jej aktualnym kształcie nie daje takich możliwości. Zgodnie z art. 20e ust. 1 ustawy o systemie oświaty, do klasy pierwszej publicznej szkoły podstawowej oraz do klasy pierwszej publicznego gimnazjum, którym ustalono obwód, przyjmuje się − na podstawie zgłoszenia rodziców − dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie. Elementy zgłoszenia, o którym mowa powyżej, określa art. 20u ustawy o systemie oświaty. 
 

rzy zgłaszaniu kandydata do klasy pierwszej publicznego gimnazjum należy przedłożyć do wglądu świadectwo ukończenia szkoły podstawowej. Przepisy nie stawiają natomiast wymogu dołączania przez rodziców do zgłoszenia jakichkolwiek innych dokumentów czy oświadczeń, na podstawie których istniałaby możliwość zweryfikowania tego, czy ich dziecko faktycznie zamieszkuje w obwodzie danej szkoły. Natomiast w przypadku wniosku o przyjęcie do szkoły, na podstawie którego kandydat nie jest przyjmowany z urzędu, lecz uczestniczy w postępowaniu rekrutacyjnym, ustawodawca wskazał enumeratywnie, jakie dokumenty i oświadczenia powinno się do niego załączyć (art. 20t ustawy o systemie oświaty). Należy zatem uznać, że w przypadku zgłoszenia, o którym mowa w art. 20e ust. 1, ustawodawca celowo nie określał żadnych dodatkowych formalności, a trzeba pamiętać o tym, że organy administracji nie mogą nakładać na obywatela żadnych dodatkowych obowiązków i obciążeń ponad te, które wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Nie ma zatem możliwości, by w obecnym stanie prawnym żądać od rodziców składających zgłoszenie o przyjęcie ich dziecka z urzędu do szkoły, w której obwodzie zamieszkuje, dodatkowych dokumentów bądź oświadczeń.
W przypadku przyjmowania uczniów do pierwszych klas z urzędu nie znajdzie także zastosowania procedura umożliwiająca dokonanie potwierdzenia okoliczności zawartych w oświadczeniach załączanych przez rodziców do składanych przez nich wniosków o przyjęcie kandydata do szkoły – art. 20t ust. 7−10 ustawy o systemie oświaty. Dotyczy ona bowiem dokumentów załączanych do wniosku o przyjęcie kandydata, a nie zgłoszenia. Należy pamiętać, że w przypadku ucznia przyjmowanego na podstawie zgłoszenia, nie mamy do czynienia w ogóle z przeprowadzaniem postępowania rekrutacyjnego, ponieważ jest on przyjmowany z urzędu.
 

Konieczna zmiana przepisów

Biorąc powyższe pod uwagę, należy zauważyć, że ustawa o systemie oświaty w jej obecnym kształcie nie daje w zasadzie możliwości przeciwdziałania próbom zgłaszania przez rodziców swoich dzieci zamieszkujących faktycznie poza obwodem danej szkoły jako mieszkających w takim obwodzie. Sztywna rejonizacja szkół mogła z łatwością funkcjonować w sytuacji, gdy możliwe było rzeczywiste wyegzekwowanie obowiązku meldunkowego, pokrywającego się faktycznie z miejscem zamieszkania dzieci. Obecnie jednak, kiedy państwo dąży do zniesienia tego obowiązku, ustawodawca powinien także zdecydować się na wprowadzenie odpowiednich zmian w pozostałych przepisach administracyjnych, w tym w ustawie o systemie oświaty, mających przeciwdziałać powyżej omawianym patologiom.