Analiza przypadku
Rada Miejska w Środzie Wielkopolskiej w dniu 18 marca 2015 r. podjęła uchwałę nr VII/82/2015. Na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) rada miejska postanowiła zlikwidować jedno z prowadzonych przez siebie przedszkoli (do którego nie przeprowadziła rekrutacji) oraz ustaliła, że należności i zobowiązania likwidowanej jednostki przejmie Miasto Środa Wielkopolska, jej mienie ruchome rozdysponuje burmistrz, a także dokumentację likwidowanej placówki oświatowej przejmie burmistrz, za wyjątkiem dokumentacji przebiegu wychowania, która zostanie przekazana Wielkopolskiemu Kuratorowi Oświaty w Poznaniu. W uzasadnieniu uchwały rada miejska wskazała na możliwość kontynuowania przez uczniów nauki w innych publicznych
placówkach.
POLECAMY
Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jeden ze związków zawodowych, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, m.in. z powodu naruszenia obowiązku prowadzenia przedszkoli przez gminę oraz zapewnienia przez gminę możliwości kontynuowania nauki w innych publicznych placówkach. Skarżący wskazał, że w tym konkretnym przypadku deklaracja w uzasadnieniu uchwały dotyczącej likwidacji przedszkola była sprzeczna ze stanem faktycznym, skoro gmina prowadziła tylko jedno jednooddziałowe przedszkole, do którego prowadziła nabór, umożliwiając jednocześnie w budynkach innych swoich przedszkoli, do których nie przeprowadziła rekrutacji, prowadzenie działalności edukacyjnej przez spółkę komunalną Środa XXI w formie placówek niepublicznych. Ponadto związek zawodowy zarzucił, że jedyna oszczędność, jaką miała poczynić rada gminy w związku z likwidacją placówki oświatowej, polegała na zwolnieniu się z obowiązku stosowania przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r., poz. 1379).
Rozstrzygnięcie sądu
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r. (IV SA/Po 888/15; //orzeczenia.nsa.gov.pl) uznał skargę za zasadną, zaś w uzasadnieniu orzeczenia odniósł się bardziej ogólnie nie tylko do przedszkoli, ale również do szkół samorządowych.
Gminy powinny rozważnie likwidować prowadzone przez siebie szkoły i pamiętać, że nie mają prawnej możliwości zwolnienia się z obowiązku prowadzenia samorządowych placówek w ramach zadań własnych.
W szczególności WSA podkreślił, że reprezentatywna organizacja związkowa (skarżący we wskazanej sprawie), jako podmiot uczestniczący w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku, jest uprawniony m.in. do opiniowania aktów prawa miejscowego przez swoje statutowo upoważnione struktury.
Ponadto WSA powołał się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wydane na gruncie art. 5 ust. 5 UoSO, zgodnie z którym skoro podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli jest gmina, nieprawidłowe jest przekazanie wykonywania zadań w zakresie zakładania i prowadzenia publicznych placówek oświatowych odrębnej osobie prawnej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r., I SA/Wa 1818/05; //orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., I OSK 1377/06; //orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2006 r., I OSK 1372/05; //orzeczenia.nsa.gov.pl, Sąd Administracyjny podkreślił, że gmina nie może zrezygnować z prowadzenia wszystkich szkół samorządowych, pomimo że żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym ani UoSO bezpośrednio nie zabrania organowi prowadzącemu takiego działania. Podkreślono, że ustawodawcy nie przyszło na myśl, że kiedykolwiek jakiś organ prowadzący szkoły, a zwłaszcza jednostka samorządu terytorialnego stopnia podstawowego − gmina, do której zadań własnych należy ich prowadzenie, będzie chciała zlikwidować wszystkie prowadzone przez siebie szkoły i placówki. Z tego względu już sam zamiar takiej likwidacji, a tym bardziej sama likwidacja, są niezgodne z prawem, a mianowicie z art. 5 ust. 5 UoSO oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.). Powołany przepis stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym m.in. w zakresie edukacji publicznej, należy do zadań własnych gminy. Z tego względu gmina nie może z wykonywania tych zadań zrezygnować czy też przekazać ich do wykonania innemu podmiotowi (np. fundacji), nawet gdy na powstanie i działalność którego będzie wywierała znaczący wpływ.
W odniesieniu do sytuacji Środy Wielkopolskiej WSA miał wątpliwość, czy zaskarżona uchwała nie zmierzała do faktycznej likwidacji przedszkoli publicznych na terenie gminy. Na jej terenie do przedszkoli uczęszczało łącznie 1162 dzieci, z czego 1112 (a więc ponad 95%) do przedszkoli niepublicznych. W toku postępowania sądowoadministracyjnego gmina podniosła, że w celu zabezpieczenia możliwości uczęszczania dzieci do przedszkola publicznego pozostawiono jedno publiczne przedszkole w Środzie Wielkopolskiej. WSA uznał jednak, że taka organizacja sieci publicznych przedszkoli stanowi drastyczne odwrócenie proporcji przewidywanych przez art. 14a ust. 1a UoSO stanowiący, że w przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi rada gminy może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o inne formy wychowania przedszkolnego. Gdyby zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Środzie Wlkp. utrzymała się i została wykonana, sieć przedszkoli niepublicznych zostałaby symbolicznie uzupełniona jednym przedszkolem publicznym. Taki sam pogląd ma odniesienie do tych gmin, które naruszyłyby zasadę organizacji sieci szkół publicznych w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego w szkołach podstawowych i gimnazjach (art. 17 UoSO).
WSA także wytknął Środzie Wielkopolskiej, że przeznaczone do likwidacji przedszkole prawdopodobnie zostało już wcześniej wygaszone poprzez nieprowadzenie naboru dzieci do przedszkola publicznego, a procedura likwidacyjna miała jedynie na celu usankcjonowanie już istniejącego stanu rzeczy. Powyższego stwierdzenia dokonano na podstawie ustalenia w oparciu o notatkę służbową, z której wynikało, że organ prowadzący przedszkole nie miał możliwości powiadomienia rodziców dzieci o zamiarze jego likwidacji, gdyż w roku szkolnym poprzedzającym procedurę likwidacyjną nie uczęszczało do niego żadne dziecko. Organ prowadzący nie wykonał w związku z tym obowiązku zawiadomienia o zamiarze likwidacji rodziców dzieci co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji w trybie art. 59 ust. 1 UoSO.
Dodatkowo sąd administracyjny krytycznie odniósł się do uzasadnienia zaskarżonej uchwały, że likwidacja placówki pozwoli na obniżenie kosztów funkcjonowania edukacji w gminie ze względu na zmniejszenie wydatków związanych ze stosowaniem KN. W tym zakresie przytoczono wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. (I SA/Wa 1450/05; //orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym: skoro zgodnie z art. 5 ust. 5 UoSO zakładanie i prowadzenie m.in. publicznych szkół podstawowych należy do zadań (obowiązków) własnych gmin, argumenty natury ekonomicznej nie mogą być główną przesłanką zamiaru likwidacji szkół.
Znaczenie praktyczne wyroku WSA
Gminy powinny rozważnie likwidować prowadzone przez siebie szkoły i pamiętać, że nie mają prawnej możliwości zwolnienia się z obowiązku prowadzenia samorządowych placówek w ramach zadań własnych.
Mieszkańcy gminy, pracownicy oświaty, a w szczególności nauczyciele objęci regulacjami KN, związki zawodowe czy inne organizacje zainteresowane funkcjonowaniem publicznej oświaty mogą spowodować weryfikację uchwały w sprawie likwidacji szkoły w trybie sądowoadministracyjnym, w którym zostaną szczegółowo zbadane realia zapewnienia korzystania z publicznej edukacji, zaś argumenty ekonomiczne nie będą miały pierwszorzędnego znaczenia.
Ponadto, zgodnie z obowiązującym od dnia 31 marca 2015 r. przepisem art. 5 ust. 5ga UoSO, jednostka samorządu terytorialnego nie może powierzyć lub przekazać wykonywania zadań oświatowych związanych z prowadzeniem publicznych szkół osobie prawnej utworzonej przez tę j.s.t. lub osobie prawnej, w której ta j.s.t. ma udziały albo akcje. W szczególności gmina nie może przekazać takiej osobie prawnej w drodze porozumienia prowadzenia tzw. małej szkoły publicznej do 70 uczniów, na podstawie art. 5 ust. 5g UoSO, ani udzielić jej zezwolenia na założenie publicznej szkoły, placówki lub innej formy wychowania przedszkolnego na podstawie art. 58 ust. 3 UoSO jako podmiotowi niepublicznemu.
