Planowanie budżetu szkoły – jak uniknąć nieprawidłowości?

Uwaga na sprawozdanie

Należy pamiętać, że właściwe planowanie budżetowe i przygotowanie projektu planu finansowego na kolejny rok rozpoczyna się jeszcze na etapie tworzenia sprawozdania finansowego jednostki, dlatego prawidłowe przygotowanie tego sprawozdania ma bezpośredni wpływ na kształt finansów jednostki.

Przytoczyć tu należy wymogi rozporządzenia MRiF z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści § 23 tego aktu prawnego na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych jednostki sporządzają sprawozdanie finansowe składające się z:

• bilansu,
• rachunku zysków i strat (wariant porównawczy),
• zestawienia zmian w funduszu,
• informacji dodatkowej.

Bilans powinien zawierać informacje określone w załączniku nr 5 do ww. rozporządzenia, a w rachunku zysków i strat (wariant porównawczy) powinny znaleźć się informacje w zakresie ustalonym w załączniku nr 10 do tego aktu prawnego. Z kolei w zestawieniu zmian w funduszu należy umieścić informacje w zakresie ustalonym w załączniku nr 11 do rozporządzenia. 

Zgodnie z tymi przepisami w bilansie wykazywane są pasywa i aktywa trwałe – wartości niematerialne i prawne oraz rzeczowe aktywa trwałe. Wykazuje się zatem środki trwałe, środki trwałe w budowie, należności długoterminowe, należności krótkoterminowe itd. 

Rachunek zysków i strat obejmuje m.in. koszty działalności operacyjnej (amortyzacja, zużycie materiałów i energii, wynagrodzenia) i przychody finansowe.

Zestawienie zmian w funduszu jednostki budżetowej obejmuje wykazanie stanu na koniec roku poprzedniego oraz stanu na koniec roku bieżącego, m.in.:

• zrealizowanych wydatków budżetowych,
• zrealizowanych dochodów budżetowych,
• środków na inwestycje,
• aktywów przejętych od zlikwidowanych lub połączonych jednostek,
• aktywów otrzymanych w ramach centralnego zaopatrzenia,
• aktualizacji środków trwałych.

Błędem, jaki może popełnić dyrektor, tworząc sprawozdanie z wykonania planu finansowego, jest nieprawidłowe wykazanie stanu na koniec roku poprzedniego. Stan ten bierze się z poprzedniego sprawozdania, zatem błąd popełniony wówczas będzie powtórzony w aktualnym sprawozdaniu i będzie powodował błędne porównanie stanu zrealizowanych wydatków czy dochodów. Skutkiem takiego błędu będzie natomiast zawyżenie lub zaniżenie m.in. kosztów czy przychodów. 

Należy zauważyć, że w przypadku wystąpienia wspomnianego błędu zastosowanie będzie miał art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, zgodnie z którym, jeżeli w danym roku obrotowym lub
przed zatwierdzeniem sprawozdania finansowego za ten rok obrotowy jednostka stwierdziła popełnienie w poprzednich latach obrotowych błędu, w następstwie którego nie można uznać sprawozdania finansowego za rok lub lata poprzednie za spełniające wymagania określone w art. 4 ust. 1, to kwotę korekty spowodowanej usunięciem tego błędu odnosi się na kapitał (fundusz) własny i wykazuje jako „zysk (strata) z lat ubiegłych”. Należy tutaj nadmienić, że – zgodnie z przywołanym w tej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy o rachunkowości – jednostki obowiązane są stosować przyjęte zasady (politykę) rachunkowości, rzetelnie i jasno przedstawiając sytuację majątkową i finansową oraz wynik finansowy. 

Oczywiście, znalezienie błędów w sprawozdawczości finansowej może wykraczać poza doświadczenie dyrektora jednostki organizacyjnej systemu oświaty, co ma istotne znaczenie z uwagi na treść art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Co jednak istotne, regulacja ta odsyła do treści ust. 5, który wprowadza istotne modyfikacje do zakresu odpowiedzialności dyrektora szkoły czy placówki. Na jego mocy kierownik jednostki obsługującej, o której mowa w art. 10b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostki obsługiwanej w zakresie obowiązków powierzonych uchwałą albo porozumieniem. Przepis ten odnosi się do centrów usług wspólnych (CUW), które mogą przejmować obowiązki w zakresie sprawozdawczości finansowej szkół i placówek, pod warunkiem że taki zakres obsługi został dla CUW przydzielony, a dyrektor CUW został upoważniony do tego typu obowiązków. W takim wypadku to dyrektor CUW odpowiada za sprawozdawczość. 

Jak wydawać?

Końcówka roku budżetowego to okres, w którym szkole mogą pozostać niewykorzystane środki w ramach planu finansowego, a dodatkowo może się okazać, że cele planu zostały zrealizowane i środków tych nie da się wykorzystać w ramach istniejącego planu. Jeżeli dyrektor nie dokona żadnych przesunięć w ramach planu, to oczywiście środki te przepadną, podlegając zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ma to określone skutki, ponieważ reakcją gminy czy powiatu na takie niewykorzystanie środków jest z reguły obcięcie wysokości przychodów budżetowych jednostki w kolejnym roku budżetowym i w ramach następnego planu finansowego, zgodnie z zasadą, że jeżeli nie udało się ich wykorzystać, to znaczy, że szkoła lub placówka nie potrzebuje tylu środków. 

Należy zauważyć, że stosownie do treści § 12 ust. 3 rozporządzenia MF z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych kierownicy samorządowych jednostek budżetowych, a więc również dyrektorzy szkół i placówek, mogą dokonywać przeniesień planowanych wydatków w planach finansowych samorządowych jednostek budżetowych w granicach upoważnień przyznanych przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie ust. 5 tego przepisu dyrektorzy, w terminie siedmiu dni od daty dokonania zmiany w planach finansowych, zawiadamiają zarząd jednostki samorządu terytorialnego o dokonanych zmianach. 

Jest to istotne z uwagi na treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z którym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. Pamiętać należy, że plan finansowy ma odzwierciedlać bieżący stan finansów jednostki. Niewykonanie tego obowiązku znajdzie swoje odzwierciedlenie w sprawozdawczości jednostki i może skutkować przywołaną odpowiedzialnością. 

Dokonując zmian w planie finansowym, należy uwzględnić przede wszystkim zasadę zachowania ogólnej kwoty wydatków planu pierwotnego istniejącego przed dokonaniem zmian. Rozpatrzmy przypadek, w którym dyrektor chce wydatkować kwoty pozostałe po zrealizowaniu planu, wynikłe przykładowo z mniejszych kosztów – wówczas nadal zachowujemy ogólną kwotę wydatków szkoły w danym roku budżetowym. Zasada ta będzie miała zastosowanie w przypadku dokonywania przesunięć w ramach planu. Natomiast może się również zdarzyć, że jednostka uzyska dodatkowe środki w czasie roku budżetowego. W takim wypadku oczywiście nie trzymamy się pierwotnej kwoty wydatków. 

Druga zasada to konieczność zbilansowania kwot zwiększeń i zmniejszeń wydatków w ramach planu. Jeżeli dyrektor dokonuje przeniesień kwot wydatków pomiędzy poszczególnymi paragrafami planu finansowego, wówczas suma kwot zwiększeń musi być równa sumie kwot zmniejszeń w pozostałych paragrafach wydatków. 

Czy można przekroczyć plan?

Stosownie do treści art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w terminie 7 dni od daty przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego zarząd przekazuje podległym jednostkom budżetowym informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. Zgodnie z kolei z ust. 2 tego przepisu jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego, czyli m.in. szkoły i placówki oświatowe, opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od daty otrzymania informacji określonej w ust. 1, nie później jednak niż do 22 grudnia. 

Przepis ten związany jest z treścią art. 238 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym projekt uchwały budżetowej przedkładany jest organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Ostatecznym więc terminem, w którym szkoła powinna uzyskać informacje niezbędne do opracowania planu finansowego, jest 22 listopada – w przypadku gdy projekt uchwały budżetowej został przekazany w ostatnim momencie, czyli 15 listopada. Jeśli zatem informacje niezbędne do opracowania projektu planu finansowego dyrektor otrzyma w ostatnim dopuszczalnym terminie, to nadal ma 30 dni na opracowanie projektu. Informacje te powinny zawierać dane o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej, dane dotyczące dotacji na rzecz jednostek podległych oraz prognozowanej wysokości ich wpłat do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. 

Szczegółowy sposób sporządzania planu finansowego określa przywoływane już rozporządzenie w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych.

Stosownie do treści § 5 tego aktu prawnego zarządy jednostek samorządu terytorialnego przekazują kierownikom podległych samorządowych jednostek budżetowych, w terminie określonym w art. 248 ust. 1 ustawy, informacje o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej.

Co do zasady w planie finansowym możliwe jest przekroczenie limitu dochodów. Dzieje się tak w przypadku, gdy organ prowadzący (gmina, powiat) przeznaczy dodatkowe środki na funkcjonowanie jednostki. Z kolei wydatki wyznaczają limit, którego przekraczać nie wolno, grozi to bowiem naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Jednak i od tej zasady istnieją wyjątki, a dotyczą one przypadków, których wystąpienia nie dało się przewidzieć na etapie przygotowania projektu planu finansowego. Takim przypadkiem będzie przykładowo konieczność wykonania wyroku, który zasądza na rzecz ucznia (jego rodziców) odszkodowanie z tytuły wypadku, do jakiego doszło z winy szkoły. Takich wydatków nie projektuje się w planie finansowym, bo po pierwsze – mają charakter sporadyczny, a po drugie – zasądzenie odszkodowania nie jest zdarzeniem przyszłym pewnym. Na etapie projektowania planu nie wiemy, czy taki wydatek rzeczywiście będzie miał miejsce. 

Zmiany bez upoważnienia

Zmiany w planie finansowym mogą zostać dokonane również wówczas, gdy dyrektor nie posiada upoważnienia do ich przeprowadzenia. Wówczas jednak niezbędna jest zmiana w budżecie jednostki samorządu. Jest to trudniejsze do przeprowadzenia niż zwykłe dokonywanie przeniesień między poszczególnymi paragrafami planu, ale daje też większe możliwości, dopuszcza bowiem m.in. zmianę kwoty wydatków. Taka zmiana wymaga już jednak zaangażowania organów jednostki samorządu terytorialnego. 

Podstawa prawna:

1. Rozporządzenie MRiF z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 342)
2. Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 351 z późn. zm.)
3. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.)
4. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.)
5. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 920)
6. Rozporządzenie MF z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1718)
7. Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1440 z późn. zm.)