Kontrola organu prowadzącego

Chcesz dowiedzieć się więcej? Weź udział w II OGÓLNOPOLSKIM CERTYFIKOWANYM KONGRESIE WARSZTATOWYM DLA DYREKTORÓW ORAZ KADRY ZARZĄDZAJĄCEJ SZKÓŁ I PRZEDSZKOLI PUBLICZNYCH!

Oran prowadzący jako jednostka nadzoru

Zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 z późn. zm., dalej: u.p.o.) organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Doprecyzowanie zakresu kontroli sprawowanego przez organ prowadzący zostało dokonane w ust. 2 tego artykułu, zgodnie z którym nadzorowi z jego strony podlega w szczególności:

• prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;
• przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;
• przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

W celu pełniejszego określenia zakresu kontroli, który może sprawować organ prowadzący, warto odnieść się do przepisu art. 10 ust. 1 u.p.o., określającego zadania spoczywające na organie prowadzącym. Zgodnie z tym przepisem do zadań organu należy w szczególności:

• zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
• zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;
• wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;
• zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2–6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r., poz. 351), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;
• wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;
• wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;
• przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7 u.p.o., z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.
• Jak zatem widać, nadzór sprawowany przez organ prowadzący będzie dotyczył w szczególności spraw finansowych i administracyjnych, w tym w zakresie prawidłowego dysponowania środkami budżetowymi przyznanymi szkole, gospodarowania mieniem, przestrzegania aktualnych przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny przez pracowników i uczniów, a także przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. 

Potwierdza to również orzecznictwo sądowe. Dla przykładu: w wyroku NSA z dnia 19 lutego 2002 r. (sygn. akt II SA 3053/01) wskazano, że układ stosunków i zależności dyrektora od organu sprawującego nadzór pedagogiczny ogranicza kompetencje organu prowadzącego szkołę jedynie do nadzoru nad jego działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych.
Oczywiście w praktyce kompetencje kontrolne organu prowadzącego mogą częściowo pokrywać się z kompetencjami organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Do kompetencji nadzorczych organu sprawującego nadzór pedagogiczny należy również kontrolowanie zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 ust. 2 pkt 6 u.p.o.). W takim przypadku rozgraniczenie uprawnień nadzorczych powinno następować według celów, jakimi powinny kierować się organ prowadzący i organ nadzoru pedagogicznego w trakcie przeprowadzanej przez siebie kontroli.

>> Przykład
Rolą organu prowadzącego nie jest ocena procesu kształcenia, ponieważ należy to do zadań organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Niemniej jednak, jeżeli jest to uzasadnione celem kontroli przeprowadzanej przez organ prowadzący, możliwe będzie, po uprzednim uzasadnieniu, udostępnienie mu dokumentacji przebiegu nauczania. Co do zasady jednak kontrola tego typu dokumentacji powinna leżeć w gestii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Warto zaznaczyć, że organ prowadzący placówkę, niemający uprawnień do sprawowania nadzoru pedagogicznego, może występować w sprawach dydaktyczno-wychowawczych i opiekuńczych z wnioskami do dyrektora szkoły lub placówki i organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Dyrektor lub organ, który otrzymał wniosek, jest obowiązany do udzielenia odpowiedzi w terminie 14 dni.

Kontrola spraw finansowych

Jak już wspomniano, organ prowadzący ma kompetencje w zakresie nadzorowania prawidłowego dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez nią środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem. Kontrola ta powinna zostać przeprowadzona z uwzględnieniem odrębnych przepisów, do których należy m.in. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.), a także ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 351 z późn. zm.). Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne powinny być dokonywane:

• w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
• uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
• optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
• w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
• w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Dlatego też organ prowadzący będzie przeprowadzał kontrolę z uwzględnieniem realizowania wydatków w oparciu o obowiązujący plan finansowy, a także tego, czy zmiany dokonane w planie nastąpiły w granicach przyznanych dyrektorowi upoważnień. Należy pamiętać, że zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1718) kierownicy samorządowych jednostek budżetowych mogą dokonywać przeniesień planowanych wydatków w planach finansowych samorządowych jednostek budżetowych w granicach upoważnień przyznanych przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Wykroczenie poza przyznane dyrektorowi upoważnienie będzie skutkowało odpowiedzialnością na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1440 z późn. zm.). Zgodnie z art. 10 tej ustawy naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie zmiany w budżecie lub planie stanowiącym podstawę gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia.
Warto również pamiętać o treści art. 223 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z jego ust. 1 samorządowe jednostki budżetowe prowadzące działalność określoną w u.p.o. gromadzą na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, pochodzące w szczególności:

• ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej;
• z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej;
• działalności polegającej na świadczeniu usług w ramach kształcenia zawodowego – w przypadku jednostek budżetowych prowadzących kształcenie zawodowe. 

Organy stanowiące JST określają przy tym w szczególności:

• jednostki budżetowe, które gromadzą dochody;
• źródła, z których dochody są gromadzone na rachunku;
• przeznaczenie dochodów, z tym że dochody wraz z odsetkami nie mogą być przeznaczone na finansowanie wynagrodzeń osobowych;
• sposób i tryb sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych, dokonywania zmian w tym planie oraz ich zatwierdzania. 

Kontrola przestrzegania przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów

Organ prowadzący jest upoważniony do kontroli przestrzegania przepisów BHP w szkole przez pracowników i uczniów. Oznacza to, że kontrola może być przeprowadzana w zakresie wszystkich przepisów tego rodzaju nałożonych na szkołę. W pierwszej kolejności będzie to dotyczyć przestrzegania przepisów określonych w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 z późn. zm.) oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń (np. w zakresie posiadanych przez pracowników orzeczeń lekarskich oraz zaświadczeń o ukończeniu szkoleń BHP) – odnośnie do pracowników. Drugim istotnym w tym zakresie aktem prawnym będzie rozporządzenie MENiS z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69 z późn. zm.), które określa podstawowe zasady związane z zapewnieniem bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, a także bezpieczne i higieniczne warunki uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę lub placówkę poza obiektami należącymi do tych jednostek.

Przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki

Przeprowadzanie kontroli w zakresie organizacji pracy szkół i przedszkoli dotyczy chyba najszerszego i najbardziej niedookreślonego obszaru, do kontrolowania którego upoważniony jest organ prowadzący. 

Wśród przykładowych obszarów kontroli ze strony organu prowadzącego można wskazać na:

• kwestie zatrudniania i zwalniania pracowników (a więc na zgodność z przepisami prawa zawieranych z pracownikami umów o pracę, aktów mianowania, na sposób rozwiązywania stosunków pracy, stan teczek osobowych);
• politykę nagradzania i karania pracowników;
• sposób gospodarowania środkami przeznaczonymi na wynagrodzenia i środkami ZFŚS;
• zapisy regulaminu pracy (jego zgodność z przepisami prawa oraz znajomość jego zapisów wśród pracowników);
• istniejącą w szkole dyscyplinę pracy (sporządzanie list obecności pracowników niepedagogicznych, organizowanie czasu pracy, wykonywanie pracy zgodnie z zakresem obowiązków nałożonym na
• pracowników);
• zasady udzielania urlopów wypoczynkowych (np. plan urlopów, ewidencję wykorzystanych urlopów);
• sposób przekazywania i dokumentowania informacji kierowniczych (np. prowadzenie księgi zarządzeń i komunikatów).

Procedura przeprowadzania kontroli

Przepisy u.p.o. jedynie w sposób ogólny określają procedurę przeprowadzania kontroli jednostek oświaty przez organy prowadzące. W praktyce poszczególne JST powinny posiadać odpowiednie regulacje, w których zasady te zostaną doprecyzowane, np. wzór upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Podobnie jak w przypadku kontroli przeprowadzanych przez inne organy – również organy prowadzące będą przeprowadzały kontrole w trybie doraźnym oraz planowym. Warto zatem zorientować się, czy dany organ prowadzący opracował plan kontroli, tak by poczynić odpowiednie przygotowania. 

Ramowe zasady przeprowadzania kontroli i uprawnienia kontrolerów opierają się na odpowiednim stosowaniu wybranych przepisów dotyczących przeprowadzania kontroli przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny. Zgodnie z art. 57 ust. 3 upo do wykonywania nadzoru przez organ prowadzący stosuje się odpowiednio przepisy art. 55 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4–6 u.p.o. Oznacza to, że kontrolerzy:

• mają prawo wstępu do szkoły (a co za tym idzie prawo swobodnego poruszania się po placówce bez obowiązku posiadania przepustki);
• mają prawo wglądu do prowadzonej przez szkołę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy;
• mogą sporządzać odpisy i wyciągi z dokumentów szkoły;
• mogą przeprowadzać oględziny obiektów i składników majątkowych;
• mogą zażądać od osób zatrudnionych w szkole ustnych lub pisemnych wyjaśnień;
• mogą skorzystać z pomocy biegłych lub specjalistów;
• mogą zwoływać narady z pracownikami szkoły w związku z przeprowadzaną kontrolą.

Na kontrolującym ciążą też obowiązki, do których można zaliczyć:

• konieczność przeprowadzania kontroli w oparciu o obowiązujące zasady oraz program kontroli;
• dokumentowanie w sposób należyty poczynionych ustaleń;
• sporządzenie niezbędnej dokumentacji kontrolnej, w tym protokołu kontroli oraz zaleceń pokontrolnych.

W wyniku przeprowadzonej kontroli kontrolerzy mogą wydawać dyrektorom zalecenia wynikające z przeprowadzonych czynności kontrolnych wraz z terminem ich realizacji (nie mają one formy decyzji administracyjnej). W takim przypadku dyrektor, w terminie 7 dni od dnia otrzymania ww. zaleceń, może zgłosić wobec nich zastrzeżenia do organu prowadzącego. Dyrektor szkoły, w ciągu 30 dni od dnia otrzymania zaleceń, a w przypadku wniesienia zastrzeżeń, w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisemnego zawiadomienia o ich nieuwzględnieniu, jest obowiązany powiadomić organ prowadzący o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych.