Odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska

Chcesz lepiej poznać ten temat? Sprawdź nasz artykuł: Nieprawidłowości w ocenie efektywności pomocy psychologiczno-pedagogicznej udzielanej uczniom

Kandydata na stanowisko dyrektora wyłania się w drodze konkursu, jeżeli jednak nie zgłosi się do niego żaden kandydat albo w wyniku konkursu kandydat nie zostanie wyłoniony, organ prowadzący powierza to stanowisko kandydatowi ustalonemu w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Stanowisko dyrektora szkoły powierza się na 5 lat szkolnych. Tylko w uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Kadencja dyrektora ma bowiem zapewnić mu stabilność zatrudnienia na stanowisku kierowniczym. Może być jednak skrócona w razie złożenia przez niego rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, albo − jeśli jest to uzasadnione − z inicjatywy organu prowadzącego lub organu nadzorującego szkołę. 

PRZESŁANKI DO ODWOŁANIA DYREKTORA

Jeżeli szkoła prowadzi działalność z naruszeniem przepisów prawa, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. W przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania organ sprawujący nadzór pedagogiczny poleca dyrektorowi szkoły lub placówki opracowanie, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania. Wdrożenie programu następuje w terminach określonych w harmonogramie, zaakceptowanych przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Program musi uwzględnić uwagi i wnioski zgłoszone przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Jeżeli dyrektor szkoły nie usunie w wyznaczonym terminie uchybień, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę, co oznacza, że odwołanie powinno bezwzględnie nastąpić.
Z kolei organ prowadzący bez wypowiedzenia odwoła dyrektora szkoły ze stanowiska w razie:

• ustalenia negatywnej oceny pracy,
• stwierdzonych nieprawidłowości w dysponowaniu przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz środkami pozyskanymi przez szkołę z innych źródeł,
• niewłaściwego gospodarowania mieniem,
• nieprzestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów,
• nieprzestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. 

Powyższe przypadki należy uznać za zwyczajne, typowe.
Organ prowadzący może także odwołać dyrektora w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty lub ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (w zależności od typu placówki). Opinię wydaje się w terminie 21 dni od dnia wystąpienia organu. 

ODWOŁANIE W SZCZEGÓLNIE UZASADNIONYCH PRZYPADKACH

Warto zastanowić się nad tym, co oznacza pojęcie „szczególnie uzasadnione przypadki”. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że tego typu przypadki należy interpretować zawężająco i o ich wystąpieniu można mówić w sytuacji konkretnych, poważnych przyczyn − czy to niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych − wymagających natychmiastowego zaprzestania wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Aby jednak taki tryb odwołania ze stanowiska nie budził sprzeciwu, organ prowadzący (jako podmiot wydający odpowiednie zarządzenie w tej sprawie) powinien w nim zawrzeć uzasadnienie, w którym m.in. muszą być przedstawione okoliczności spełniające przesłankę „przypadku szczególnie uzasadnionego” (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2473/13). Nie wystarczy więc zarzucić dyrektorowi, że jego działania nie przyczyniają się do jakości edukacji i rozwoju zawodowego nauczycieli albo że doskonalenie zawodowe kadry nauczycielskiej było prowadzone niezgodnie z potrzebami szkoły, są to bowiem działania długofalowe, których efekty są odłożone w czasie, nie ma więc potrzeby nagłej, niespodziewanej i wymagającej natychmiastowej reakcji organu prowadzącego szkołę.

Bardzo istotne jest wskazanie w uzasadnieniu do odwołania dyrektora związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi i zarzucanymi uchybieniami a działalnością szkoły. Uzasadnienie powinno zawierać szczegółowe potwierdzenie zaniedbań, umożliwiając tym samym dyrektorowi zajęcie odpowiedniego stanowiska oraz ewentualne złożenie wyjaśnień do sformułowanych zarzutów. Niezbędny jest także wymóg natychmiastowej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora, bowiem odwlekanie decyzji w tym zakresie w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego wyłącznie dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. 

Należy wiedzieć, że przypadek szczególnie uzasadniony powinien opierać się na charakterze zdarzeń, nie ich liczbie. Wyliczenie dyrektorowi wielu zaniedbań może okazać się niewystarczające do odwołania, podczas gdy jednostkowe niedopełnienie obowiązków lub przekroczenie uprawnień, ewidentnie destabilizujące realizację zadań szkoły, będzie wymagało natychmiastowego usunięcia dyrektora ze stanowiska.

Potwierdza to wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 978/15). Wójt, jako organ prowadzący, odwołał w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. dyrektora gimnazjum, zarzucając mu niewłaściwe wykonywanie obowiązków dotyczących organizacji szkoły i jej przygotowania do kolejnego roku szkolnego, paraliż biurokratyczny uniemożliwiający ustalenie kto, kiedy i na jakim stanowisku będzie pracował, kierowanie szkołą z pominięciem wszelkich wytycznych ze strony organu prowadzącego, brak odpowiedniej współpracy z organem prowadzącym, skutkujący niezatwierdzeniem arkusza organizacyjnego, oraz brak zgody na redukcję zatrudnienia pracowników. Ponadto organ prowadzący podniósł, że taka postawa kontynuowana jest przez dyrektora od ponad 9 miesięcy. Sąd jednak zadecydował, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień dotyczących wykonywania zadań przez dyrektora, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania przez niego funkcji. 
Należy też wiedzieć, że przypadek szczególnie uzasadniony powinien opierać się na charakterze zdarzeń, nie ich liczbie. Wyliczenie dyrektorowi wielu zaniedbań może okazać się niewystarczające do odwołania, podczas gdy jednostkowe niedopełnienie obowiązków lub przekroczenie uprawnień, ewidentnie destabilizujące realizację zadań szkoły, będzie wymagało natychmiastowego (bez wypowiedzenia) usunięcia dyrektora ze stanowiska. Kiedy więc odwołanie dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. będzie zasadne? 
W świetle wyroku NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 978/1, za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać:

• zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),
• mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły,
• przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.
   

NIESKUTECZNE ODWOŁANIA DYREKTORÓW

Analiza orzeczeń sądów pokazuje, że organy prowadzące nadużywają prawa do odwołania dyrektora szkoły z powołaniem się na przypadki szczególnie uzasadnione. Większość z tych odwołań jest podważanych nie tylko przez sądy administracyjne, ale także przez wojewodów, którzy mają uprawnienia nadzorcze wobec jednostek samorządu terytorialnego. Powodem są najczęściej wadliwe uzasadnienia do odwołań, w których wymienia się okoliczności trwające od wielu miesięcy, a nawet lat. Nie mają więc one charakteru nagłego, wymagającego natychmiastowego zaprzestania wykonywania funkcji dyrektora. Użycie przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. ogólnego, niedookreślonego pojęcia „przypadki szczególnie uzasadnione” daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w działaniu zmierzającym do odwołania dyrektora, jednak przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1530/10).

Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym i jego wotum nieufności nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły.

W orzecznictwie podkreśla się także, że szczególne przypadki − to nie takie przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki kierowanej przez dyrektora, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie go w trakcie roku szkolnego (wyrok NSA z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3346/15). 
Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym i jego wotum nieufności również nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1971/2011). Zaś w świetle wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2081/16: szczególnie uzasadnionym przypadkiem, pozwalającym na odwołanie dyrektora szkoły nie będą także działania dyrektora o charakterze dyskryminującym poprzez nieuzasadnione obniżenie przydziału godzin, mające znamiona uporczywego naruszania praw pracowniczych, czy bezzasadne ograniczanie wymiaru czasu pracy nauczyciela do 0,9 etatu w sytuacji, gdy istniała możliwość kontynuowania jego zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, biorąc pod uwagę jego kwalifikacje i arkusz organizacyjny szkoły, a także odwołanie zajęć lekcyjnych bez zgody organu prowadzącego. Stwierdzenie przez organ powyższych okoliczności powinno prowadzić do wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy oraz oceny motywacji i argumentów dyrektora placówki – czego w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu nie dokonano – i skutkować ewentualnym zdyscyplinowaniem dyrektora, a nie podejmowaniem zarządzenia o jego odwołaniu w czasie roku szkolnego, w trakcie którego możliwe było jeszcze odpracowanie odwołanych zajęć i wyjaśnienie kwestii ograniczania wymiaru czasu pracy nauczyciela. Okoliczności powyższe wskazują na negatywną ocenę pracy lub negatywną ocenę wykonywania zadań przez dyrektora, jednakże sama negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań – wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 1b u.p.o. – nie wystarcza do zastosowania trybu z art. 66 ust. 1 pkt 2.

ODWOŁANIE DYREKTORA ZA PROWADZENIE DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ

Podstawę prawną do odwołania dyrektora szkoły można znaleźć także w innych aktach prawa powszechnego. Jednym z nich jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (u.o.p.d.g.). Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy kierownik gminnej jednostki organizacyjnej w okresie zajmowania stanowiska dyrektora takiej jednostki nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek. Naruszenie takiego zakazu przez kierownika takiej jednostki skutkuje, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g., odwołaniem lub rozwiązaniem umowy o pracę przez właściwy organ najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę. Takie odwołanie i rozwiązanie umowy o pracę jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. 
Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Kielcach (wyrok z dnia 21 października 2009 r., II SA/Ke 508/09): nie ulega wątpliwości, że dyrektor szkoły jako kierownik gminnej jednostki organizacyjnej podlega ww. ograniczeniom. Oznacza to, że ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne stanowi akt szczególny w stosunku do innych ustaw regulujących sytuację prawną tych osób. Przytoczone przepisy wprowadzają samoistną i kategoryczną sankcję za naruszenie przez kierowników gminnej jednostki organizacyjnej ograniczeń w niej zawartych, a tym samym spod
działania tej ustawy nie można wyłączyć dyrektorów szkół z tą tylko argumentacją, że odwołanie dyrektora szkoły może nastąpić wyłącznie w oparciu o art. 66 ustawy Prawo oświatowe. 

Odwołanie dyrektora ze stanowiska może nastąpić niezależnie od tego, czy działalność gospodarcza jest przez niego prowadzona w chwili stawiania zarzutu. Wystarczające jest wykazanie przez organ prowadzący, że taką działalność prowadził w okresie zajmowania stanowiska dyrektora szkoły, nawet jeżeli dotyczyło to jakiegoś fragmentu czasowego.

Warto też zaznaczyć, że odwołanie dyrektora ze stanowiska na podstawie art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. może nastąpić niezależnie od tego, czy działalność gospodarcza jest przez niego prowadzona w chwili stawiania zarzutu. Wystarczające jest wykazanie przez organ prowadzący, że taką działalność prowadził w okresie zajmowania stanowiska dyrektora szkoły, nawet jeżeli dotyczyło to jakiegoś fragmentu czasowego. Jak mówi jedna z najbardziej znanych paremii wywodzących się z prawa rzymskiego – nieznajomość prawa szkodzi. Boleśnie przekonał się o tym jeden z dyrektorów szkół, ponieważ nawet wyrejestrowanie firmy po uświadomieniu sobie, że nie może łączyć stanowiska dyrektora z prowadzeniem działalności gospodarczej, nie uchroniło go nie tylko przed odwołaniem ze stanowiska, ale także rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika z powodu ciężkiego naruszenia przez niego obowiązków pracowniczych. W tym przypadku nie pomogła także próba obrony swoich racji przed sądem (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r.,sygn. akt I OSK 548/17).