Obowiązki dyrektora szkoły a odpowiedzialność organu prowadzącego szkołę

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r. (II SA/Ol 170/19)

W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, a także bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę, nie zwalnia organu prowadzącego szkołę z odpowiedzialności za realizację obowiązków nałożonych na niego mocą art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. 
Dodać należy, że zgodnie z przywołanym w tezie tego wyroku art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 z późn. zm.) organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

• zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki,
• zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym,
• wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie,
• zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2–6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 351), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki,
• wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych,
• wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki,
• przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego

Sprawa ta rozpoczęła się od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który nakazał gminie miejskiej w terminie do 30 sierpnia 2019 r. doprowadzić do odpowiedniego stanu technicznego meble edukacyjne (stoliki i krzesełka) w sali lekcyjnej nr 1, 3, 9 i 10. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 59) oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia kontroli stanu sanitarnego w Szkole Podstawowej nr „(…)” w M. z dnia 24 września 2018 r., której celem była ocena dostosowania mebli edukacyjnych do zasad ergonomii – higiena procesów nauczania. Ustalono, że meble edukacyjne (stoliki i krzesełka) w sali lekcyjnej nr 1, 3, 9 i 10 są zniszczone, miejscami uszkodzone, pospawane krzesełka straciły swoją stabilność. Organ podniósł, że stwierdzone uchybienia nie zapewniają bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu uczniów w placówce. Wskazał, że w trosce o prawidłowy rozwój dziecka należy zapewnić wszystkim uczniom stanowiska pracy wyposażone w meble edukacyjne o właściwym stanie technicznym.
Burmistrz wniósł o uchylenie powyższej decyzji. Zarzucił, że decyzja została skierowana do organu prowadzącego szkołę, tj. gminy, zamiast prawidłowo do jednostki organizacyjnej, w której przeprowadzono kontrolę, czyli szkoły podstawowej.

Rozpatrzenie odwołania wniesionego przez burmistrza

Rozpatrując odwołanie, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 29 k.p.a. przewiduje, że stroną postępowania administracyjnego mogą być samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Jednak w niniejszej sprawie, na podstawie przepisów prawa materialnego nie można uznać, że stroną mógł być dyrektor lub też sama szkoła. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe placówka oświatowa może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Gmina jest zatem organem prowadzącym szkołę podstawową. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo oświatowe organ prowadzący szkolę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkolę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1), wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (pkt 3). Dotyczy to także przypadków, gdy uchybienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych nie wymagają od organu prowadzącego szkołę lub placówkę dodatkowych środków na ich usunięcie, tj. gdy dostosowanie się do ww. wymagań nie wykracza poza kompetencje dyrektora szkoły wskazane w art. 68 ust. 1 pkt 5 i 6 ww. ustawy i mogą one zostać usunięte w ramach środków przyznanych przez organ prowadzący w planie finansowym szkoły. Treść przytoczonego przepisu stanowi zatem materialnoprawną podstawę do nałożenia wyłącznie na organ prowadzący szkołę obowiązku doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego mebli edukacyjnych w salach szkoły podstawowej. Organ II instancji wskazał, że art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ściśle wiąże się z art. 57 ustawy Prawo oświatowe, określającym zakres sprawowania nadzoru organu prowadzącego nad podległymi mu szkołami i placówkami. Stosownie do jego treści, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca wymienił przykładowy zakres nadzorowanych spraw wymienionych w ust. 1, w szczególności:

• prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem,
• przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów,
• przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Tym samym nadzór, o jakim mowa w przytoczonym przepisie, obejmuje sprawy finansowe i sprawy administracyjne szkół i placówek podległych organowi prowadzącemu. Organ stwierdził, że takie stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2017 r., VII SA/Wa 1571/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 maja 2018 r., III SA/Łd 196/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2018 r., VII SA/Wa 2625/17). Organ odwoławczy wskazał, że chociaż w praktyce organ prowadzący szkołę wykonuje swoje uprawnienia poprzez dyrektora szkoły (zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo oświatowe dyrektor szkoły kieruje jej działalnością, reprezentuje ją na zewnątrz i odpowiada za wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem bezpośredniego bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom; również sanitarnego), nie zmienia to faktu, że prawidłowa realizacja tych zadań jest w rzeczywistości uzależniona od wykonywania przez organ prowadzący placówkę ciążących na nim obowiązków wynikających z przywołanych przepisów ustawy Prawo oświatowe. Nie sposób bowiem stwierdzić, że to dyrektor szkoły czy szkoła ponosi odpowiedzialność za nieprawidłowy stan sanitarnohigieniczny placówki oświatowej w sytuacji niewykonywania przez organ prowadzący niezbędnych w tym zakresie prac remontowo-inwestycyjnych. W kontekście powyższego nie jest zatem zasadne twierdzenie, iż w oparciu o art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo oświatowe i § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach to dyrektor odpowiada za zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także za wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Obowiązek ten spoczywa bowiem na organie prowadzącym. 

Skarga burmistrza

Burmistrz wniósł skargę na tę decyzję do WSA, domagając się uchylenia powyższej decyzji i obciążenia Wojewódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego kosztami postępowania w sprawie. Skarżący zarzucił decyzji organu II instancji:

• Nieważność postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
• Naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, poprzez błędną wykładnię polegającą na
• uznaniu, że organ prowadzący szkołę jest bezpośrednio odpowiedzialny za zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.
• Naruszenie art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo oświatowe, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z tego przepisu wynika dla dyrektora szkoły obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć zorganizowanych w szkole.
• Naruszenie art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo oświatowe w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, zgodnie z którym to dyrektor szkoły zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole.
• Naruszenie działu dziesiątego i art. 304 § 2 Kodeksu pracy, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy to pracodawca, za którego w szkole czynności wykonuje dyrektor szkoły, zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pracy i nauki.
• Naruszenie art. 57 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że nadzór organu prowadzącego szkołę ustanowiony w tym przepisie ogranicza się do zakresu finansowego i administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi burmistrz argumentował, że adresatem decyzji wydanych w niniejszej sprawie powinna być szkoła podstawowa, która zgodnie z art. 29 k.p.a. może być stroną postępowania administracyjnego. Skierowanie decyzji do organu prowadzącego, z naruszeniem przepisów wskazanych na wstępie, skutkuje nieważnością prowadzonego postępowania. Gdyby uznać za poprawną wykładnię organu II instancji zastosowaną do przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, wówczas zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 5 tej ustawy organ prowadzący szkołę powinien również bezpośrednio dokonywać zakupów nawet najdrobniejszych pomocy dydaktycznych i sprzętu szkolnego (np. linijki, kredy do tablicy, myszki do komputera), realizować w każdej szkole program wychowawczo-profilaktyczny czy przeprowadzać egzamin ósmoklasisty. Nie ulega wątpliwości, że te zadania należą do kompetencji dyrektora szkoły. Tak więc, skoro przyjmujemy, że to dyrektor szkoły jest stroną postępowania w zakresie realizacji normy wynikającej z przepisu art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, to należy przyjąć, że stroną postępowania w realizacji normy wynikającej z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe powinna być szkoła, a nie organ prowadzący.

Określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania wydanego nakazu

W opisywanym wyroku WSA stwierdził, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia sądu w rozpoznawanej sprawie jest właściwe określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania wydanego nakazu doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego mebli edukacyjnych (stolików i krzeseł) we wskazanych salach lekcyjnych w szkole podstawowej. Zdaniem strony skarżącej adresatem decyzji powinna być szkoła, a nie jej organ prowadzący, czyli gmina miejska. Skład orzekający nie podzielił tego stanowiska. W szczególności nie można się zgodzić ze skarżącą gminą, że postępowanie jest nieważne z mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem kwalifikowaną wadę postępowania stanowi skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Artykuł 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.
Materialnoprawną podstawę nałożonych na skarżącą gminę obowiązków stanowił art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. W unormowaniu tym jest mowa, że to organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. To organowi prowadzącemu szkołę wyznaczono realizację zadań wyszczególnionych w pkt 1–6, m.in. zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zatem z treści tych przepisów wprost wynika, że adresatem obowiązków w nich wyszczególnionych jest przede wszystkim organ prowadzący szkołę. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 ustawy Prawo oświatowe ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę, należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Przepis ten wymienia podmioty, które mogą zakładać i prowadzić szkołę. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. W myśl art. 8 ust. 2 tej ustawy szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 4–13, może być zakładana i prowadzona przez:

• jednostkę samorządu terytorialnego,
• inną osobę prawną,
• osobę fizyczną.

W świetle wykładni systemowej nie powinno zatem budzić wątpliwości, że organem prowadzącym szkołę jest podmiot, który ją założył i prowadzi. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwe jest, że szkoła podstawowa została założona i jest prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego – gminę miejską. Ten podmiot jest więc, w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe, organem prowadzącym szkołę, na którym spoczywa obowiązek realizacji zadań określonych w art. 10 ust. 1 pkt 1–6 ustawy. Tym samym prawidłowo adresatem decyzji uczyniono gminę miejską.

Obowiązki gminy

Omówione przepisy ustawy Prawo oświatowe korespondują z rozwiązaniami ustrojowymi przyjętymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994). Stosownie do art. 7 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy edukacja publiczna, w tym (stosownie do pkt 15) utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Prowadzenie szkół podstawowych jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy (art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz. U. z 2018 r., poz. 1457). Dlatego to gmina musi zapewnić konieczne środki finansowe na prowadzenie szkół (art. 7 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Szkoły zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Wydatki na oświatę pochodzą z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe). Szkoła nie jest zatem niezależnym podmiotem, może realizować powierzone jej zadania, gdy organ prowadzący szkołę wyposaży ją w niezbędne do tego środki.
W świetle powyższych rozważań bez znaczenia jest okoliczność, że szkoła jest wyodrębnioną organizacyjnie jednostką, zarządzaną przez dyrektora szkoły, który kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe). Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Na zasadzie art. 57 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Stosownie do ust. 2 nadzorowi podlega w szczególności:

• prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem,
• przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów,
• przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Jednostka samorządu terytorialnego – jako organ prowadzący szkołę – sprawuje nadzór we wskazanym zakresie nad szkołą, gdyż odpowiada za prawidłową realizację obowiązków z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Dyrektor szkoły jest tylko wykonawcą nałożonych na organ prowadzący szkołę zadań, z czego jest rozliczany przez organ prowadzący szkołę. 
Sąd stwierdził, że wyegzekwowanie obowiązków może być skutecznie dochodzone od podmiotu, który prowadzi szkołę, a nie nią tylko zarządza.

Rola dyrektora    

Jak widać, jest to wyrok niezwykle istotny dla dyrektora szkoły, przy czym jakkolwiek wprost dotyczy on szkół podstawowych, to można go odnieść również do pozostałych typów szkół. Oznacza on natomiast, że za nieprzeprowadzenie remontów czy też nieutrzymywanie sprzętu szkolnego w odpowiednim stanie nie można pociągnąć do odpowiedzialności dyrektora szkoły. Za prawidłowe działanie szkoły, w tym prowadzenie remontów, odpowiada bowiem organ prowadzący, więc w sytuacji gdy dyrektor monituje o dokonanie napraw i inwestycji, a mimo to nie są na te cele przekazywane żadne dodatkowe środki, to nie jest on winny zaistniałej sytuacji i nie można mu z niej poczynić zarzutu.