Dołącz do czytelników
Brak wyników

Orzecznictwo w praktyce szkolnej

16 marca 2020

NR 101 (Marzec 2020)

Obowiązki dyrektora szkoły a odpowiedzialność organu prowadzącego szkołę

229

Wyegzekwowanie obowiązków może być skutecznie dochodzone od podmiotu, który prowadzi szkołę, a nie tylko nią zarządza.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r. (II SA/Ol 170/19)

W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, a także bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę, nie zwalnia organu prowadzącego szkołę z odpowiedzialności za realizację obowiązków nałożonych na niego mocą art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. 
Dodać należy, że zgodnie z przywołanym w tezie tego wyroku art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 z późn. zm.) organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

POLECAMY

  • zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki,
  • zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym,
  • wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie,
  • zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2–6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 351), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki,
  • wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych,
  • wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki,
  • przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego

Sprawa ta rozpoczęła się od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który nakazał gminie miejskiej w terminie do 30 sierpnia 2019 r. doprowadzić do odpowiedniego stanu technicznego meble edukacyjne (stoliki i krzesełka) w sali lekcyjnej nr 1, 3, 9 i 10. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 59) oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia kontroli stanu sanitarnego w Szkole Podstawowej nr „(…)” w M. z dnia 24 września 2018 r., której celem była ocena dostosowania mebli edukacyjnych do zasad ergonomii – higiena procesów nauczania. Ustalono, że meble edukacyjne (stoliki i krzesełka) w sali lekcyjnej nr 1, 3, 9 i 10 są zniszczone, miejscami uszkodzone, pospawane krzesełka straciły swoją stabilność. Organ podniósł, że stwierdzone uchybienia nie zapewniają bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu uczniów w placówce. Wskazał, że w trosce o prawidłowy rozwój dziecka należy zapewnić wszystkim uczniom stanowiska pracy wyposażone w meble edukacyjne o właściwym stanie technicznym.
Burmistrz wniósł o uchylenie powyższej decyzji. Zarzucił, że decyzja została skierowana do organu prowadzącego szkołę, tj. gminy, zamiast prawidłowo do jednostki organizacyjnej, w której przeprowadzono kontrolę, czyli szkoły podstawowej.

Rozpatrzenie odwołania wniesionego przez burmistrza

Rozpatrując odwołanie, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 29 k.p.a. przewiduje, że stroną postępowania administracyjnego mogą być samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Jednak w niniejszej sprawie, na podstawie przepisów prawa materialnego nie można uznać, że stroną mógł być dyrektor lub też sama szkoła. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe placówka oświatowa może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Gmina jest zatem organem prowadzącym szkołę podstawową. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo oświatowe organ prowadzący szkolę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkolę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1), wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (pkt 3). Dotyczy to także przypadków, gdy uchybienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych nie wymagają od organu prowadzącego szkołę lub placówkę dodatkowych środków na ich usunięcie, tj. gdy dostosowanie się do ww. wymagań nie wykracza poza kompetencje dyrektora szkoły wskazane w art. 68 ust. 1 pkt 5 i 6 ww. ustawy i mogą one zostać usunięte w ramach środków przyznanych przez organ prowadzący w planie finansowym szkoły. Treść przytoczonego przepisu stanowi zatem materialnoprawną podstawę do nałożenia wyłącznie na organ prowadzący szkołę obowiązku doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego mebli edukacyjnych w salach szkoły podstawowej. Organ II instancji wskazał, że art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ściśle wiąże się z art. 57 ustawy Prawo oświatowe, określającym zakres sprawowania nadzoru organu prowadzącego nad podległymi mu szkołami i placówkami. Stosownie do jego treści, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca wymienił przykładowy zakres nadzorowanych spraw wymienionych w ust. 1, w szczególności:

  • prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem,
  • przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów,
  • przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Tym samym nadzór, o jakim mowa w przytoczonym przepisie, obejmuje sprawy finansowe i sprawy administracyjne szkół i placówek podległych organowi prowadzącemu. Organ stwierdził, że takie stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2017 r., VII SA/Wa 1571/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 maja 2018 r., III SA/Łd 196/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2018 r., VII SA/Wa 2625/17). Organ odwoławczy wskazał, że chociaż w praktyce organ prowadzący szkołę wykonuje swoje uprawnienia poprzez dyrektora szkoły (zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo oświatowe dyrektor szkoły kieruje jej działalnością, reprezentuje ją na zewnątrz i odpowiada za wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem bezpośredniego bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom; również sanitarnego), nie zmienia to faktu, że prawidłowa realizacja tych zadań jest w rzeczywistości uzależniona od wykonywania przez organ prowadzący placówkę ciążących na nim obowiązków wynikających z przywołanych przepisów ustawy Prawo oświatowe. Nie sposób bowiem stwierdzić, że to dyrektor szkoły czy szkoła ponosi odpowiedzialność za nieprawidłowy stan sanitarnohigieniczny placówki oświatowej w sytuacji niewykonywania przez organ prowadzący niezbędnych w tym zakresie prac remontowo-inwestycyjnych. W kontekście powyższego nie jest zatem zasadne twierdzenie, iż w oparciu o art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo oświatowe i § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach to dyrektor odpowiada za zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także za wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Obowiązek ten spoczywa bowiem na organie prowadzącym. 

Skarga burmistrza

Burmistrz wniósł skargę na tę decyzję do WSA, domagając się uchylenia powyższej decyzji i obciążenia Wojewódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego kosztami postępowania w sprawie. Skarżący zarzucił decyzji organu II instancji:

  • Nieważność postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
  • Naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, poprzez błędną wykładnię polegającą na
  • uznaniu, że organ prowadzący szkołę jest bezpośrednio odpowiedzialny za zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.
  • Naruszenie art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo oświatowe, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z tego przepisu wynika dla dyrektora szkoły obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć zorganizowanych w szkole.
  • Naruszenie art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo oświatowe w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, zgodnie z którym to dyrektor szkoły zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole.
  • Naruszenie działu dziesiątego i art. 304 § 2 Kodeksu pracy, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy to pracodawca, za którego w szkole czynności wykonuje dyrektor szkoły, zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pracy i nauki.
  • Naruszenie art. 57 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że nadzór organu prowadzącego szkołę ustanowiony w tym przepisie ogranicza się do zakresu finansowego i administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi burmistrz argumentował, że adresatem decyzji wydanych w niniejszej sprawie powinna być szkoła podstawowa, która zgodnie z art. 29 k.p.a. może być stroną postępowania administracyjnego. Skierowanie decyzji do organu prowadzącego, z naruszeniem przepisów wskazanych na wstępie, skutkuje nieważnością prowadzonego postępowania. Gdyby uznać za poprawną wykładnię organu II instancji zastosowaną do przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, wówczas zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 5 tej ustawy organ prowadzący szkołę powinien również bezpośrednio dokonywać zakupów nawet najdrobniejszych pomocy dydaktycznych i sprzętu szkolnego (np. linijki, kredy do tablicy, myszki do komputera), realizować w każdej szkole program wychowawczo-profilaktyczny czy przeprowadzać egzamin ósmoklasisty. Nie ulega wątpliwości, że te zadania należą do kompetencji dyrektora szkoły. Tak więc, skoro przyjmujemy, że to dyrektor szkoły jest stroną postępowania w zakresie realizacji normy wynikającej z przepisu art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, to należy przyjąć, że stroną postępowania w realizacji normy wynikającej z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe powinna być szkoła, a nie organ prowadzący.

Określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania wydanego nakazu

W opisywanym wyroku WSA stwierdził, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia sądu w rozpoznawanej sprawie jest właściwe określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania wydanego nakazu doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego mebli edukacyjnych (stolików i krzeseł) we wskazanych salach lekcyjnych w szkole podstawowej. Zdaniem strony skarżącej adresatem decyzji powinna być szkoła, a nie jej organ prowadzący, czyli gmina miejska. Skład orzekający nie podzielił tego stanowiska. W szczególności nie można się zgodzić ze skarżącą gminą, że postępowanie jest nieważne z mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem kwalifikowaną wadę postępowania stanowi skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Artykuł 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie administracyjn...

Dalsza część jest dostępna dla użytkowników z wykupionym planem

Przypisy