W sprawie tej decyzją z dnia 8 marca 2019 r. dyrektor publicznej szkoły podstawowej, działając na podstawie art. 158 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 z późn. zm.), dalej: u.p.o., oraz art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego rodziców ucznia od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej działającej w publicznej szkole podstawowej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie komisji rekrutacyjnej z dnia 27 lutego 2019 r. o odmowie przyjęcia ucznia do szkoły.
Wniosek rekrutacyjny
Sprawa ta rozpoczęła się od wniosku rekrutacyjnego, złożonego w dniu 6 stycznia 2019 r. przez rodziców dziecka, o przyjęcie do szkoły podstawowej. Co istotne, na potwierdzenie spełnienia kryteriów rekrutacyjnych skarżący załączyli do wniosku opinię z przedszkola oraz opinię duszpasterza, bowiem kryteria rekrutacyjne obejmowały zamieszkiwanie w danej parafii. Komisja rekrutacyjna w wyniku przeprowadzonego postępowania rekrutacyjnego przyznała kandydatowi 38 punktów. W uzasadnieniu odmowy przyjęcia ucznia do szkoły z dnia 27 lutego 2019 r. komisja poinformowała, że najniższa liczba punktów uprawniająca do przyjęcia dziecka na rok szkolny 2019/2020 wynosi 39. Komisja sporządziła uzasadnienie powyższego rozstrzygnięcia, które zostało doręczone rodzicom (skarżącym) w dniu 28 lutego 2019 r.
Odwołanie
Rodzice wnieśli odwołanie. Organ odwoławczy podniósł, że kryteria rekrutacyjne do Publicznej Szkoły Podstawowej w K na rok szkolny 2019/2020 określa art. 131 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe oraz rozdział 7 statut szkoły Zasady przyjmowania uczniów. Zdaniem organu odwoławczego komisja rekrutacyjna prawidłowo przyznała kandydatowi na ucznia właściwą liczbę punktów, tj. odpowiednio:
- 25 punktów (na 30 możliwych) – poziom dojrzałości szkolnej na podstawie zajęć z dzieckiem prowadzonych w szkole i informacji wychowawcy z przedszkola,
- 8 punktów (na 8 możliwych) na podstawie rozmowy z rodzicami,
- 2 punkty (na 3 możliwe) na podstawie dzietności w rodzinie,
- 3 punkty (na 3 możliwe) na podstawie opinii duszpasterza,
- 0 pkt (na 6 możliwych) na podstawie przynależności do parafii – łącznie 38 punktów.
Wniesienie skargi do WSA w Krakowie
Rodzice wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe oraz § 88 ust. 1 Statutu Publicznej Szkoły Podstawowej w K, to jest nakazu przeprowadzania rekrutacji uczniów w oparciu o zasadę powszechnej dostępności, poprzez zastosowanie w procesie rekrutacyjnym dyskryminującego ze względu na miejsce zamieszkania kandydata i sprzecznego z prawem postanowienia § 88 ust. 4 pkt 9 statutu szkoły o kryterium przynależności do parafii. Rodzice wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Skarżący podniósł, że jako rodzic kandydata, zgłosił syna do klasy I Publicznej Szkoły Podstawowej w K, w wyniku czego syn uczestniczył w postępowaniu kwalifikacyjnym/rekrutacyjnym. Skarżący podniósł również, że jego syn nie uzyskał punktów na podstawie kryterium przynależności do parafii, zgodnie z którym kandydaci mieszkający na jej terenie otrzymywali dodatkowe 6 punktów w procesie rekrutacji. Skarżący wskazał, iż przynależność do parafii w świetle prawa kanonicznego jest pochodną miejsca zamieszkania, a nie sprawą wyboru członka Kościoła katolickiego, co wynika z kanonów 107 § 1, 515 § 1 oraz 518 Kodeksu prawa kanonicznego z dnia 4 grudnia 1983 r. Wyżej wymienione kryterium jest zatem w istocie kryterium miejsca zamieszkania. Skarżący oraz jego syn przynależą do sąsiedniej parafii i z tego powodu uczeń nie otrzymał 6 punktów w procesie rekrutacji.
Zdaniem skarżącego zdecydowana większość kandydatów zakwalifikowanych otrzymała wyżej wymienione dodatkowe punkty z tytułu miejsca zamieszkania. Preferencja wynikająca z miejsca zamieszkania kandydata w kwestionowanym procesie rekrutacyjnym jest na tyle istotna, że dodatkowe punkty możliwe do uzyskania na tej podstawie stanowią 20% liczby punktów, które kandydat mógł uzyskać na podstawie pierwszego i najistotniejszego kryterium, jakim był poziom dojrzałości szkolnej (maksymalnie 30 punktów). To w praktyce oznacza, że dzieci niemieszkające na terytorium wyżej wymienionej parafii miały wysoce utrudniony dostęp do przyjęcia do szkoły – musiałyby o 20% przewyższać na poziomie dojrzałości szkolnej swoich rówieśników mieszkających na terenie parafii. Należy przyjąć, że gdyby w procesie rekrutacji nie uwzględniano kryterium miejsca zamieszkania, syn zostałby zakwalifikowany do publicznej szkoły podstawowej. Przy założeniu, że większość przyjętych kandydatów otrzymała dodatkowe 6 punktów z racji miejsca zamieszkania, pominięcie tych dodatkowych punktów sprawiłoby, że najniższa liczba punktów kwalifikująca do przyjęcia do szkoły wynosiłaby 33, zatem syn, uzyskawszy 38 punktów, zostałby przyjęty.
W ocenie skarżącego kryterium rekrutacyjne określone w § 88 ust. 4 pkt 9 statutu, to jest kryterium przynależności do parafii (…), decydujące w przypadku syna skarżącego o nieprzyjęciu/niezakwalifikowaniu go do publicznej szkoły podstawowej, jest sprzeczne z ustawową normą przeprowadzania rekrutacji uczniów do publicznej szkoły podstawowej w oparciu o zasadę powszechnej dostępności, wyrażoną w art. 14 ust. 1 pkt 2 u.p.o. oraz powtórzoną w § 88 ust. 1 Statutu Publicznej Szkoły Podstawowej w K.
Zasięg terytorialny szkoły publicznej prowadzonej przez osobę prawną inną niż JST
Opisywana Publiczna Szkoła Podstawowa w K jest szkołą publiczną w rozumieniu art. 14 u.p.o. Ponadto jest ona szkołą prowadzoną przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego, dla której zgodnie z art. 88 ust. 2 u.p.o. nie ustalono obwodu (zasięgu terytorialnego). Nie została ona ujęta w uchwale nr LXVIII/1677/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą Prawo oświatowe, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że szkoła publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego, zgodnie z powołaną normą wyrażoną w art. 88 ust. 2 in fine Prawa oświatowego, może wystąpić z wnioskiem o określenie jej zasięgu terytorialnego (obwodu).
Skarżący podniósł, że ustawa Prawo oświatowe w odniesieniu do znaczenia kryterium miejsca zamieszkania kandydata przy przyjęciu do szkoły określa dwa typy szkół:
- model publicznej szkoły z ustalonym obwodem (zasięgiem terytorialnym), w którym przy przyjęciu kandydatów miejsce ich zamieszkania ma znaczenie decydujące – art. 133 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo oświatowe,
- model publicznej szkoły bez ustalonego obwodu (zasięgu terytorialnego), w którym przy przyjęciu kandydatów miejsce ich zamieszkania nie ma wpływu na proces rekrutacji – art. 133 ust. 5 u.p.o.
Wniosek ten wynika a contrario z pominięcia w powołanym art. 133 ust. 5 kryterium zamieszkania w obwodzie ustalonym dla szkoły. Kryterium miejsca zamieszkania w modelu ustawowym zgodnie z art. 133 u.p.o. jest relewantne wyłącznie w przypadku szkół publicznych z ustalonym obwodem. W przypadku szkół bez ustalonego obwodu przyjęcie kandydatów powinno odbywać się w oparciu o zasadę powszechnej dostępności. W przypadku publicznych szkół bez ustalonego obwodu nie obowiązują żadne podziały terytorialne właściwości. W konsekwencji trzeba dojść do wniosku, że próby różnicowania dostępu do szkoły publicznej bez ustalonego obwodu w zależności od tego, czy dziecko mieszka w określonej części miasta, gminy itp., mają najczęściej charakter dyskryminujący, co stanowi sprzeczność z konstytucyjną zasadą równego traktowania obywateli przez władzę publiczną (art. 32 Konstytucji RP).
Wcześniejsze interpretacje prawne
Skarżący podniósł również, że zasada powszechnej dostępności była przedmiotem interpretacji przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt K 38/12, w uzasadnieniu do którego wąskie rozumienie tej zasady (a wystarczające w przedmiotowej sprawie) określono jako podstawę do ubiegania się o przyjęcie do wybranej placówki na równych, przejrzystych i możliwych do spełnienia zasadach, lecz bez gwarancji, że osoba zainteresowana zostanie przyjęta akurat do tej szkoły lub placówki, do której aspiruje. Zakres kompetencji organu prowadzącego, wskazanej w art. 133 ust. 2 w zw. z ust. 5 u.p.o., to jest do określenia kryteriów branych pod uwagę w postępowaniu rekrutacyjnym, nie może być interpretowany w ten sposób, by organ prowadzący miał możliwość zupełnie dowolnego kształtowania zasad postępowania rekrutacyjnego, w tym do przyjmowania kryteriów o charakterze dyskryminującym, niezgodnych z normami rangi ustawowej definiującymi szkoły publiczne (art. 14 ust. 1 pkt 2 u.p.o.).
Kryterium przynależności do parafii (…) w świetle powyższego różnicuje kandydatów ubiegających się o przyjęcie do szkoły publicznej, w sposób istotny uprzywilejowując tych, którzy mieszkają na terenie parafii, sprawiając, że konkurencja w procesie rekrutacyjnym nie odbywa się na równych, przejrzystych i możliwych do spełnienia zasadach. Przynależność członka Kościoła katolickiego do konkretnej parafii nie jest bowiem kwestią wyboru wiernego, lecz stanowi pochodną jego miejsca zamieszkania.
Kryterium przynależności do parafii
Skarżący podkreślił również, iż w świetle regulacji ustawowej zawartej w art. 14 oraz art. 133 u.p.o., opierając się na stanowisku doktryny oraz orzecznictwie w zakresie interpretacji zasady powszechnej dostępności przy rekrutacji do szkół publicznych, kryterium określone w § 88 ust. 4 pkt 9 statutu, to jest kryterium przynależności do parafii (…), decydujące o nieprzyjęciu jego syna do publicznej szkoły podstawowej, ma charakter dyskryminujący z uwagi na miejsce zamieszkania kandydata, a w przypadku szkoły publicznej bez ustalonego obwodu dodatkowo jest bezprawne, niezawierające umocowania w ustawie Prawo oświatowe. Gdyby bowiem dla szkoły publicznej istotne było w procesie rekrutacji uprzywilejowanie niektórych kandydatów z uwagi na ich miejsce zamieszkania, winna ona wystąpić o określenie jej zasięgu terytorialnego (obwodu) w myśl art. 88 u.p.o. Wprowadzanie w inny sposób różnicowania kandydatów z uwagi na ich miejsce zamieszkania ma charakter dyskryminujący i nieuzasadniony prawnie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że kandydat nie uzyskał najniższej liczby 39 punktów, wymaganej do przyjęcia na rok szkolony 2019/2020. Organ podniósł, że decyzja o przyjęciu dziecka miałaby negatywne skutki, gdyż z taką samą liczbą punktów jest 9 uczniów. Przyjęcie ucznia wiązałoby się z koniecznością przyjęcia pozostałych uczniów mających taką samą liczę punktów, a nie ma możliwości, by w klasie pierwszej uczyło się więcej niż 24 uczniów.
Orzeczenie sądu
W opisywanym orzeczeniu sąd stwierdził, że postępowanie rekrutacyjne m.in. do szkoły podstawowej publicznej zostało uregulowane w art. 158 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Zgodnie z powyższym przepisem wyniki postępowania rekrutacyjnego podaje się do publicznej wiadomości w formie listy kandydatów zakwalifikowanych i kandydatów niezakwalifikowanych, zawierającej imiona i nazwiska kandydatów oraz informację o zakwalifikowaniu albo niezakwalifikowaniu kandydata, w szczególności do publicznej szkoły. Komisja rekrutacyjna przyjmuje kandydata do publicznej szkoły, jeżeli w wyniku postępowania rekrutacyjnego kandydat został zakwalifikowany oraz złożył wymagane dokumenty. Komisja rekrutacyjna podaje do publicznej wiadomości listę zawierającą imiona i nazwiska kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych do publicznej szkoły lub informację o liczbie wolnych miejsc. Powyższe listy podaje się do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie w widocznym miejscu w siedzibie danej publicznej szkoły. Listy zawierają imiona i nazwiska kandydatów uszeregowane w kolejności alfabetycznej oraz najniższą liczbę punktów, która uprawnia do przyjęcia. Dzień podania do publicznej wiadomości listy kwalifikacyjnej jest określany w formie adnotacji umieszczonej na tej liście, opatrzonej podpisem przewodniczącego komisji rekrutacyjnej. W terminie 7 dni od dnia podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wystąpić do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata do danej publicznej szkoły podstawowej. Uzasadnienie sporządza się w terminie 5 dni od dnia wystąpienia przez rodzica kandydata lub kandydata pełnoletniego z powyższym wnioskiem. Uzasadnienie zawiera przyczyny odmowy przyjęcia, w tym najniższą liczbę punktów, która uprawniała do przyjęcia, oraz liczbę punktów, którą kandydat uzyskał w postępowaniu rekrutacyjnym. Rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wnieść do dyrektora publicznej szkoły odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej w terminie 7 dni od dnia otrzymania uzasadnienia. Dyrektor publicznej szkoły rozpatruje odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania. Na rozstrzygnięcie dyrektora danej publicznej szkoły służy skarga do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 8 ustawy Prawo oświatowe szkoła może być szkołą publiczną lub niepubliczną. Szkołą publiczną jest szkoła, która przeprowadza rekrutację uczniów w oparciu o zasadę powszechnej dostępności (art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe). Ustawodawca nie sprecyzował pojęcia „powszechnej dostępności”, jednak klauzulę zawartą w powołanym wyżej art. 14 ust. 1 pkt 2 u.p.o. należy rozumieć jako zakaz ograniczenia dostępu do szkół publicznych. Zgodnie z art. 88 ust. 2 u.p.o.e akt założycielski publicznej szkoły podstawowej określa w szczególności jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości, a w miastach – nazwy ulic lub ich części należących do jej obwodu, oraz podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Publicznej szkole podstawowej prowadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem. Szkoły publiczne, zgodnie z regulacjami ustawy Prawo oświatowe, mogą być zatem szkołami z ustalonym obwodem (miejsce zamieszkania ucznia ma w takim wypadku decydujące znaczenie w postępowaniu rekrutacyjnym) lub szkołami bez ustalonego obwodu (miejsce zamieszkania nie ma wówczas znaczenia w postępowaniu rekrutacyjnym). Na powyższe typy szkół publicznych wskazuje również regulacja art. 133 u.p.o.
Zgodnie z powołaną regulacją prawną (art. 133 ust. 1 i 2 u.p.o.) do klasy I publicznej szkoły podstawowej, której ustalono obwód, przyjmuje się na podstawie zgłoszenia rodziców dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie. Kandydaci zamieszkali poza obwodem publicznej szkoły podstawowej mogą być przyjęci do klasy I po przeprowadzeniu postępowania rekrutacyjnego, jeżeli dana publiczna szkoła podstawowa nadal dysponuje wolnymi miejscami. Zgodnie z ust. 3 powołanego wyżej przepisu regulacje zawarte w ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio do postępowania rekrutacyjnego do klasy I publicznej szkoły podstawowej prowadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, której nie ustalono obwodu, w przypadku większej liczby kandydatów niż liczba wolnych miejsc w tej szkole.
Publiczna (…) Szkoła Podstawowa (…) w K jest szkołą publiczną bez ustalonego obwodu. Organ nie wykazał w niniejszym postępowaniu, by wystąpił ze stosownym wnioskiem o ustalenie obwodu i by ten wniosek został uwzględniony. W tej sytuacji szkoła ma obowiązek przeprowadzać rekrutację uczniów w oparciu o zasadę powszechnej dostępności. Próby zróżnicowania dostępu do szkoły publicznej w zależności od tego, gdzie mieszka kandydat na ucznia, mają w tej sytuacji – zdaniem sądu – charakter dyskryminujący. Tym samym prowadzą do naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania (art. 32 Konstytucji RP).
Na kryteria dopuszczalne w postępowaniu rekrutacyjnym wskazuje treść art. 133 ust. 2, 3 i 5 u.p.o. Zgodnie z powyższymi regulacjami w postępowaniu rekrutacyjnym są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny oraz lokalnych potrzeb społecznych, oraz może być brane pod uwagę kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata, o którym mowa w art. 131 ust. 5 u.p.o. Przepisy art. 131 ust. 9 i 10 powyższej ustawy stosuje się. Kryteriom, o których była mowa wyżej, organ prowadzący przyznaje określoną liczbę punktów oraz określa dokumenty niezbędne do ich potwierdzenia, z tym że spełnianie kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata potwierdza się oświadczeniem.
Zdaniem sądu, kryterium w postępowaniu rekrutacyjnym nie może być jednak oparte na miejscu zamieszkania kandydata na ucznia, gdyż wprowadzenie takiego kryterium jest sprzeczne z zasadą powszechnej dostępności, wynikającej z art. 14 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Sąd podniósł również, że kryterium dyskryminujące w postępowaniu rekrutacyjnym zostało wprowadzone poprzez przyznanie 6 punktów kandydatom przynależnym do określonej parafii. Zgodnie z kan. 107 § 1 Decretum Num. 48/84/P. Primas Poloniae z dnia 4 grudnia 1983 r. Kodeks prawa kanonicznego zarówno przez zamieszkanie stałe, jak i tymczasowe każdy uzyskuje własnego proboszcza oraz ordynariusza. Zgodnie z kan. 518 z zasady ogólnej parafia powinna być terytorialna, a więc obejmująca wszystkich wiernych określonego terytorium. Rację ma zatem skarżący, że kryterium przynależności do parafii jest w istocie tożsame z kryterium miejsca zamieszkania, a wprowadzenie takiego kryterium narusza zasadę powszechnej dostępności oraz konstytucyjną zasadę równego traktowania. Skoro zatem syn skarżącego uzyskał w postępowaniu rekrutacyjnym 38 punktów, przy czym nie uzyskał żadnego punktu na podstawie kryterium przynależności do określonej parafii, a najniższa liczba punktów wymagana do przyjęcia kandydata do szkoły wynosiła 39 punktów, to ewidentnie wyżej wskazane dyskryminujące kryterium odegrało decydującą rolę w kontrolowanym postępowaniu rekrutacyjnym. Doszło zatem do naruszenia wskazanego wyżej art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe oraz art. 32 Konstytucji RP.
Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymane nią w mocy rozstrzygnięcie komisji rekrutacyjnej jako niezgodne z prawem. Wyrok ten wyraźnie stanowi, że w procesie rekrutacji do szkoły bez ustalonego obwodu przyznawanie punktów za miejsce zamieszkania jest niezgodne z prawem.
