W sprawie tej stowarzyszenie zwróciło się do dyrektora szkoły o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej: u.d.i.p., informacji o wynagrodzeniu wraz z dodatkami za miesiąc marzec 2019 r. każdego nauczyciela (z podaniem imienia i nazwiska) zatrudnionego w szkole, z podziałem na przedmiot nauczania, staż pracy i wymiar godzin pracy. We wniosku wskazano, że udostępnienie ww. informacji ma nastąpić na podany adres mailowy.
W dniu 10 maja 2019 r. dyrektor szkoły wezwał stowarzyszenie do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej. W odpowiedzi stowarzyszenie zakwestionowało kwalifikację żądanej informacji jako przetworzonej, domagając się jej udostępnienia w terminie 3 dni lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. W dniu 21 maja 2019 r. organ pozyskał od nauczycieli pracujących w szkole oświadczenia, że w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej korzystają z przysługującego im prawa do prywatności, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Odmowa udostępnienia informacji
Decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r. dyrektor szkoły odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, lecz rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją prezydenta z dnia 3 lipca 2019 r. Dyrektor szkoły ponownie, decyzją z dnia 18 lipca 2019 r., odmówił udostępnienia żądanych informacji, wskazując, że w niniejszej sprawie uczynienie zadość żądaniu wnioskodawcy nie jest możliwe z uwagi na ochronę prywatności nauczycieli, osób fizycznych, których dotyczą wnioskowane dane.
Po rozpoznaniu odwołania stowarzyszenia prezydent miasta decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Prezydent uznał, że zasadnym było zwrócenie się przez dyrektora szkoły do nauczycieli o wyrażenie przez nich zgody na udostępnienie danych żądanych przez wnioskodawcę, a wobec sprzeciwu osób fizycznych w tym zakresie konieczne było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Prezydent zaakceptował również stanowisko dyrektora, że informacja o wysokości zarobków oznaczonej z imienia i nazwiska osoby fizycznej zalicza się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. L 119 z 4.5.2016 r., s. 1–88), dalej: RODO. Dane te dotyczą bowiem statusu materialnego osoby fizycznej, zatem odnoszą się do jej prywatności, która to prywatność korzysta z szerokiej ochrony prawnej przed jej udostępnieniem podmiotom trzecim.
Wniesienie skargi
Stowarzyszenie wnioskujące o udzielenie informacji publicznej wniosło skargę na tę decyzję. Stowarzyszenie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, że w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma zastosowania. Stowarzyszenie zauważyło również, że na udostępnienie informacji publicznej nie wpływają również przepisy RODO, gdyż nie ingerują one w przepisy u.d.i.p. i nie wprowadzają przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej w porządku prawnym państwa członkowskiego. Takich ograniczeń nie zawiera również obowiązująca ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000, dalej: u.o.d.o.).
Według stowarzyszenia w art. 86 RODO określono relację między przetwarzaniem danych osobowych a publicznym dostępem do dokumentów urzędowych. Jeżeli więc posiadany przez organ dokument urzędowy zawiera dane osobowe, to mogą być one udostępnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego.
Wyrok WSA
W opisywanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (II SA/Gd 557/19) stwierdził, że nie ulega również wątpliwości, że żądana informacja o wynagrodzeniu nauczycieli szkoły podstawowej stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wynagrodzenie to stanowi bowiem przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego, zatem nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie je pobierającej.
Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadzała się natomiast do tego, czy istniały podstawy do ograniczenia udostępnienia tej informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie).
W kontekście powyższego przepisu konieczne było zatem rozważenie, czy nauczyciele szkoły są osobami pełniącymi funkcję publiczną.
Zdaniem sądu nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną”, podkreślając, że katalog z art. 115 § 13 k.k. ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się ponadto, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73–74). Co więcej, nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (…).
W ocenie sądu za przyjęciem, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przemawia przede wszystkim fakt, iż zgodnie z art. 69 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W myśl natomiast art. 69 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe w skład rady pedagogicznej wchodzą: dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce oraz pracownicy innych zakładów pracy pełniący funkcję instruktorów praktycznej nauki zawodu lub prowadzący pracę wychowawczą z młodocianymi pracownikami w placówkach zbiorowego zakwaterowania, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie. Stosownie zaś do art. 70 ust. 1 ustawy Prawa oświatowego do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy:
- zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki,
- podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów,
- podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców,
- ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki,
- podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów,
- ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki.
Ponadto, zgodnie z art. 70 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, rada pedagogiczna opiniuje w szczególności:
- organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi,
- projekt planu finansowego szkoły lub placówki,
- wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień,
- propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.
Z kwestii nieobjętych treścią art. 70 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe warto zwrócić uwagę na jeszcze inne kompetencje rady, obejmujące opiniowanie:
- dopuszczenia do użytku w danej szkole programu wychowania przedszkolnego lub programu nauczania (art. 22a ust. 2 ustawy o systemie oświaty),
- uchwalania szkolnych programów wychowawczo-profilaktycznych w szkołach, gdzie nie tworzy się rad rodziców (art. 84 ust. 4 w zw. z art. 26 ustawy Prawo oświatowe),
- spraw dotyczących powierzania stanowiska dyrektora szkoły (art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe) oraz obsady innych stanowisk kierowniczych w szkole (art. 64 ust. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe),
- aktu założycielskiego zespołu szkół (art. 91 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe),
- spraw dotyczących stypendiów szkolnych (art. 90g ust. 7, 10 i 11 ustawy o systemie oświaty).
Mając na uwadze powyższe kompetencje rady pedagogicznej, której nauczyciel jest z mocy prawa członkiem, chociaż nie wydaje żadnych decyzji, trzeba przyjąć, że nauczyciel niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty, którego elementem są zgodnie z art. 2 pkt 2a ustawy Prawo oświatowe szkoły podstawowe. Nauczyciel nie wykonuje zatem jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, służą jedynie realizacji tych kompetencji. To wszystko, w ocenie sądu, pozwala uznać nauczyciela szkoły za osobę wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.
W efekcie sąd skonkludował, że konieczne jest w niniejszej sprawie rozważenie, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby fizycznej, ma związek z pełnieniem przez nią funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego, jednakże zachodzi on w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej. Ponadto, jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego niewątpliwie nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnym osób wykonujących funkcje publiczne, to jednak osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferę ich prywatności niż w wypadku innych osób.
Zdaniem sądu, wszystko to zatem wprost potwierdza możliwość udostępnienia danych osobowych i danych o wynagrodzeniu nauczycieli szkoły jako osób pełniących funkcje publiczne. Nie ulega też wątpliwości, że takiemu udostępnieniu podlegają informacje o przedmiocie nauczania, stażu pracy i wymiarze godzin pracy danego nauczyciela, albowiem zestawienie tych danych z informacją o wynagrodzeniu pozwala na dokonanie społecznej kontroli prawidłowości wydatkowania środków publicznych na zadania związane z edukacją. Skoro zaś już wykazano, że nauczyciele nie korzystają z określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ochrony prywatności, nie jest trafny argument organów, że podanie ww. informacji umożliwiłoby zidentyfikowanie konkretnego nauczyciela.
Wyrok ten jest istotny, bowiem wprost wskazuje, że dane o wynagrodzeniu nauczyciela również podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
