Zasady dowożenia uczniów

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 910 z późn. zm.) sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Sieć publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granica obwodów tych szkół, jest ustalana na podstawie uchwały rady gminy publikowanej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Co ciekawe, mimo że uchwała ta jest publikowana w dzienniku, to nie stanowi aktu prawa miejscowego, a zatem nie ma obowiązku ustalenia dla niej odpowiedniego dla aktów prawa miejscowego vacatio legis, czyli okresu między publikacją uchwały a jej wejściem w życie. W przypadku aktów prawa miejscowego jest to 14 dni, natomiast uchwała w sprawie sieci szkół, nie będąc aktem prawa miejscowego, może wejść w życie nawet z dniem podjęcia, ale z reguły oczywiście nie przyjmuje się tego typu zapisów. Większość uchwał jest podejmowana w taki sposób, aby wejść w życie z początkiem roku szkolnego, czyli z dniem 1 września danego roku kalendarzowego, natomiast sesje, na których podejmowane są uchwały w sprawie sieci szkół, mają miejsce dużo wcześniej, nawet przed wakacjami, jeżeli plan pracy danej rady nie przewiduje prowadzenia obrad w lipcu i sierpniu. W ten sposób, pomimo braku obowiązku wprowadzenia vacatio legis, w praktyce ten okres jednak występuje i z reguły jest stosunkowo długi, co umożliwia zapoznanie się z postanowieniami uchwały. 
Prawo oświatowe wymaga określenia granic obwodów dla każdej z publicznych szkół podstawowych ustalonych w sieci szkół. Granice te określa się, wymieniając listę ulic w gminie należących do obwodu danej szkoły. W uchwale w sprawie sieci powinny zatem zostać wymienione wszystkie ulice znajdujące się w danej gminie. Ustawa stawia również dodatkowe warunki, które musi spełniać uchwała, gdyż zgodnie z art. 39 ust. 6 rada gminy dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami:

• o pełnej strukturze organizacyjnej,
• funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. 

Tu warto dać kilka wyjaśnień. Przede wszystkim przepisu tego nie można traktować jako absolutnego nakazu prowadzenia szkół wyłącznie o strukturze klas I–VIII i funkcjonujących wyłącznie w jednym budynku. Organy nadzoru pedagogicznego często traktują tę normę właśnie w taki sposób, jak gdyby przepis ten nie dopuszczał innych rozwiązań. Tymczasem regulacja ta wyraźnie stanowi, że rada „dąży” do spełniania wymienionych dwóch wymogów. Owo „dążenie” nie może być traktowane jako wymóg absolutny, lecz jako stan pożądany, który jednak nie w każdym przypadku będzie mógł zostać osiągnięty. Innymi słowy, może się zdarzyć, że gmina będzie prowadzić szkoły o strukturze niepełnej, np. tylko pierwszy etap edukacyjny, czyli klasy I–III. Jest to stosunkowo rzadko spotykane rozwiązanie, ale jak najbardziej dopuszczalne. Częściej natomiast zdarza się rozłożenie zajęć na kilka budynków szkoły i najczęściej dotyczy to zajęć wychowania fizycznego, w czasie których wykorzystuje się basen. Może być w niego wyposażona konkretna szkoła, a pozostałe mogą korzystać z tej infrastruktury. W takim przypadku uchwała w sprawie sieci szkół powinna wskazywać inne lokalizacje prowadzenia zajęć i taka sytuacja jest jak najbardziej dopuszczalna. Podkreślić jednak należy, że owe inne lokalizacje muszą zostać uwzględnione przy obliczaniu drogi dziecka z domu do szkoły, zatem również wpływają na powstanie po stronie gminy obowiązku zorganizowania bezpłatnego dojazdu dla uczniów. 
Droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać:

• 3 km – w przypadku uczniów klas I–IV szkół podstawowych,
• 4 km – w przypadku uczniów klas V–VIII szkół podstawowych.

Obowiązek zorganizowania dowozu ucznia pojawia się, gdy droga ucznia do szkoły przekracza wymienione odległości. W takim wypadku obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej.
W przypadku gdy droga dziecka z domu do szkoły nie przekracza wymienionych odległości, gmina nie ma obowiązku organizowania bezpłatnego transportu, ale ma możliwość jego zorganizowania, jeżeli dysponuje możliwościami technicznymi i finansowymi. Warto zauważyć, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 października 2019 r. (II SA/Sz 743/19): „ustawodawca nie wskazał w przepisach ustawy z 2018 r. Prawo oświatowe, że transport uczniów z domu do szkoły i z powrotem ma odbywać się najkrótszą drogą. Obowiązek gminy w tym zakresie realizuje się tylko w zorganizowaniu transportu uczniów na trasie dom – szkoła – dom”. Innymi słowy, trasa dojazdu ucznia organizowana przez gminę nie musi oczywiście przebiegać najkrótszą drogą z domu ucznia. 
Nieco inaczej wyglądają obowiązki gminy dotyczące organizowania dowozu uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi. Zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia.
Uczniowie, których kształcenie odbywa się na podstawie art. 127 ustawy Prawo oświatowe, to uczniowie objęci kształceniem specjalnym – dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. 
Zapisy art. 39 ust. 4 pkt 1 wprowadzają zasadę organizowania dowozu uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi niezależnie od odległości, jaka występuje między domem ucznia a szkołą. Co istotne, obowiązek gminy nie dotyczy szkoły najbliższej, ale takiej, która najpełniej odpowiada na potrzeby ucznia niepełnosprawnego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2020 r. (I OSK 1604/19): „dla każdego indywidualnego przypadku należy dokonywać wykładni sformułowania „najbliższa szkoła”. Na przedmiotową „bliskość” składać się będzie zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak i element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności”.
Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 29 czerwca 2020 r. (II SA/Bd 1/20) stwierdził, że: „na użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe pojęcie bliskości składa się nie tylko element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element winien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę”.
Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (III SA/Gd 769/19) stwierdził, że: „w sytuacji, w której organ twierdził, że realizacja zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zostanie zapewniona przez inną placówkę, która jest położona bliżej miejsca zamieszkania dziecka, powinien również wykazać, że najbliższa szkoła podstawowa może zapewnić dziecku odpowiednie metody pracy i nauki dostosowane do stopnia jego niepełnosprawności, dokonując w tym zakresie indywidualnej oceny w świetle orzeczenia o niepełnosprawności i orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka. Należy przy tym zauważyć, że ocena potrzeb i możliwości niepełnosprawnego dziecka powinna być przez organ dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, z uwzględnieniem, że skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 39 ust. 4 ustawy z 2016 r. Prawo oświatowe musi być realne, zaś uprawnienie to jest ściśle skorelowane z obowiązkiem gminy”.
Kolejnym przepisem kreującym obowiązki gminy w zakresie dowożenia uczniów jest art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą:

• 24. rok życia – w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna,
• 25. rok życia – w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

Zasady zwrotu kosztów

Obowiązki, o których mowa w art. 39 ust. 4, czyli dotyczące zapewnienia przejazdu uczniów niepełnosprawnych, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców.
Zapisy art. 39a ust. 1 ustawy Prawo oświatowe dają gminie dwie możliwości: zapewnienie przejazdu lub zwrot kosztów tego przejazdu. Zwrot kosztów jest obliczany według wzoru wskazanego w art. 39 a ust. 2, wyglądającego następująco:

koszt = (a − b) × c × \({{d} \over 100}\)

gdzie:
a – liczba kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego, ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, szkoły podstawowej albo szkoły ponadpodstawowej, a także przewozu rodzica z tego miejsca do miejsca zamieszkania lub miejsca pracy i z powrotem,
b – liczba kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania rodzica do miejsca pracy i z powrotem, jeżeli nie wykonywałby przewozu, o którym mowa w lit. a,
c – średnia cena jednostki paliwa w danej gminie właściwego dla danego pojazdu,
d – średnie zużycie paliwa w jednostkach na 100 kilometrów dla danego pojazdu według danych producenta pojazdu.

Co istotne, średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy w drodze uchwały, uwzględniając ceny jednostki paliwa w gminie. W praktyce wygląda to w ten sposób, iż upoważniony pracownik urzędu gminy odwiedza kilka stacji benzynowych na terenie gminy i spisuje ceny poszczególnych rodzajów paliwa. Na tej podstawie wyciągana jest średnia cena obowiązująca w danej gminie. 

Czy dyrektor szkoły ma obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa dzieciom w czasie transportu? 

W pewnych przypadkach dyrektor może mieć obowiązek oddelegowania pracownika do zajmowania się opieką w trakcie przewozu uczniów. 
Wszystkie powyżej przedstawione regulacje nie nakładają na dyrektorów szkół jakichkolwiek obowiązków w zakresie organizacji dowozu dzieci. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo oświatowe dyrektor wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniów i nauczycieli w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Obowiązku tego, czyli zapewnienia bezpieczeństwa uczniów, nie można jednak rozciągnąć na czas, w którym dziecko jest transportowane do szkoły, bowiem organizacji tego transportu nie jest zadaniem szkoły i jego dyrektora, ale gminy. 
Gmina wykonuje ten obowiązek w dowolny sposób, bowiem ustawodawca nie narzucił tutaj żadnego wyłącznie dopuszczalnego sposobu organizacji transportu. Gmina może zatem zapewnić transport własnymi środkami transportu, jak również za pośrednictwem własnej jednostki organizacyjnej, a także skorzystać z usług przedsiębiorcy. 
Warto tu jednak wspomnieć o regulacjach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 936 z późn. zm.), które wymienia stanowisko opiekuna dzieci i młodzieży w czasie przewozu do i ze szkoły. Stanowisko to zostało zaliczone do stanowisk pomocniczych i obsługi, ale co ciekawe, występuje w dwóch różnych miejscach w rozporządzeniu, raz – jako stanowisko działające w ramach urzędu, a raz – jako stanowisko wymienione dla jednostek działających w zakresie oświaty. Trudno powiedzieć, dlaczego rozporządzenie reguluje tę sprawę w taki sposób, ale oznacza to, że w pewnych przypadkach dyrektor może oddelegować pracownika w celu zapewnienia bezpieczeństwa uczniów w czasie przewozu. Podkreślić jednak należy, że nie jest to nigdy nauczyciel, tylko pracownik administracji i obsługi. Trudno powiedzieć, na jakich zasadach ma być przeprowadzane takie oddelegowanie, bowiem dowóz uczniów organizuje gmina, zatem wydaje się, że możliwe jest to wyłącznie na podstawie porozumienia zawartego między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a dyrektorem szkoły.