POLECAMY
Sposób formułowania uzasadnienia odwołania dyrektora
W wyroku z dnia 11 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (III SA/Kr 403/18, //orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, że skutki prawne w zakresie odwołania dyrektora wywołuje tylko zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a nie późniejsze pisma wyjaśniające lub dodatkowa argumentacja podnoszona przez organ w toku postępowania przed sądem. To, jakie zdarzenia organ prowadzący uznaje za przesłanki odwołania dyrektora, musi wynikać bezpośrednio z treści uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. W tej konkretnej sprawie dyrektor został pozbawiony funkcji kierowniczej na skutek wyników kontroli organu prowadzącego (poprzedzonej także kontrolą przedstawiciela jednostki prowadzącej obsługę finansowo-księgową placówek oświatowych), w czasie której stwierdzono szereg uchybień polegających w szczególności na braku sprzętów lub użytkowaniu w placówce sprzętów nieujętych w ewidencji księgowej oraz braków numerów inwentarzowych na sprzętach. Organ prowadzący doszedł do przekonania, że dyrektor nie sprawuje należytej kontroli nad majątkiem placówki, a sposób gospodarowania mieniem wskazuje na zaniedbania w organizacji pracy szkoły. Według organu prowadzącego niedopełnienie obowiązków dyrektora zdestabilizowało pracę jednostki oświatowej i stanowiło zagrożenie interesu publicznego polegającego na konieczności prawidłowego funkcjonowania placówki oświatowej, a także relacji pomiędzy dyrektorem i pracownikami. W tak ogólny sposób zostało sformułowane uzasadnienie zarządzenia odwołującego dyrektora. Kurator oświaty pozytywnie zaopiniował odwołanie dyrektora.
Czy organ prowadzący może rozszerzyć uzasadnienie odwołania dyrektora?
Dyrektor zaskarżył zarządzenie o jego odwołaniu oraz wskazywał m.in., że powody pozbawienia stanowiska kierowniczego były błahe i nieuzasadnione, ponieważ dokumenty dotyczące przywołanej w uzasadnieniu zarządzenia kontroli mienia wskazują jedynie na niedopatrzenia lub omyłki w inwentaryzacji niektórych składników mienia. Dyrektor podnosił, że w jednostce oświatowej znajdował się sprzęt o wartości wskazywanej w fakturach, natomiast sam jego opis w dokumentach wystawionych przez sprzedawcę był błędny. Ponadto dyrektor dysponował kilkumilionowym majątkiem placówki, zaś zarzucane uchybienia miały dotyczyć stosunkowo niewielkiej kwoty. Podjęte po kontroli działania zmierzające do uzyskania przez placówkę korekty faktur nie przyniosły rezultatu z powodu likwidacji firmy. Ponadto dyrektor wskazywał, że kurator oświaty, który pozytywnie zaopiniował jego odwołanie, sporządził projekt dobrej oceny jego pracy. Oprócz tego dyrektor otrzymywał nagrody, jego praca była na bieżąco pozytywnie opiniowana przez organy jednostki oświatowej, organ prowadzący i związki zawodowe, a także otrzymał wysoki dodatek motywacyjny. Organ prowadzący zaczął prezentować przed sądem szczegółowe wyjaśnienia odnośnie uchybień w gospodarowaniu konkretnymi sprzętami, wskazywał na konkretne uchybienia w kontroli nad mieniem placówki, a także wytknął dyrektorowi, że nie powiadomił organów ścigania, powziąwszy informację o braku sprzętów, i nie wyjaśnił okoliczności niedoboru. Ponadto organ prowadzący dopiero przed sądem stwierdził, że dyrektor wywoływał presję i przedkładał do podpisywania pracownikom pedagogicznym i niepedagogicznym gotowe oświadczenia, które mogły stanowić podstawę do usprawiedliwienia niedoborów i odpowiedzialności poszczególnych osób, co miało wywołać presję na pracownikach i skutkować wytworzeniem dokumentów poświadczających nieprawdę.
Skonkretyzowanie przesłanek pozbawienia stanowiska kierowniczego
Sąd administracyjny uznał w powyższej sprawie, że zarządzenie o odwołaniu dyrektora zostało wydane z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 z późn. zm.), ponieważ organ prowadzący nie wykazał zaistnienia „przypadku szczególnie uzasadnionego”, a tylko takie okoliczności uprawniałyby do odwołania ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Powołanego przepisu nie można interpretować rozszerzająco, ponieważ stwarza gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli. Organ prowadzący nie może korzystać z regulacji art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe dowolnie i arbitralnie. Jako przykładowe przesłanki, które nie uzasadniają odwołania dyrektora w trybie natychmiastowym, sąd wskazał takie sytuacje, jak: negatywna ocena działalności dyrektora placówki przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy placówki lub gospodarki finansowej, konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, „wotum nieufności” uchwalone przez radę pedagogiczną. Zdaniem sądu możliwość skorzystania z cytowanej regulacji istnieje, gdy zajdą takie okoliczności, które obiektywnie powodują destabilizację jednostki oświatowej pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Ponadto w opinii sądu organ prowadzący ma obowiązek starannego i szczegółowego uzasadnienia decyzji, a dyrektorowi należy zapewnić możliwość wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania odwołującego go ze stanowiska. Wytykane zaniedbania muszą być wykazane przed wydaniem zarządzenia o odwołaniu z kierowniczego stanowiska. Z kolei uzasadnienie aktu odwołania ze stanowiska dyrektora musi przedstawiać konkretne zarzucane nieprawidłowości oraz musi zawierać objaśnienie, na czym polega „szczególne uzasadnienie” danego przypadku na tle okoliczności konkretnej sprawy. Ponadto sąd wskazał na wcześniejsze orzecznictwo, zgodnie z którym akt odwołujący dyrektora musi zawierać w swojej treści odpowiednie uzasadnienie, czyli wywody i argumentację prawną. Jest to o tyle istotne, że późniejsze pisma wyjaśniające i stanowisko prezentowane w sądzie nie mogą stanowić uzupełnienia aktu odwołującego dyrektora. W tej konkretnej sprawie uzasadnienie zarządzenia dyrektora zostało uznane za zbyt ogólne i niewystarczające do stwierdzenia, że organ prowadzący wykazał możliwość skorzystania z regulacji art. 66 ust. 1 pkt 2 PO. Przy tym praca tego konkretnego dyrektora nie była negatywnie oceniana przez organy wewnętrzne i spoza placówki. Pozostałe argumenty organu prowadzącego, w tym dotyczące zbierania oświadczeń pracowników odnośnie mienia, zostały pominięte w postępowaniu, ponieważ nie zostały ujęte w zaskarżonym zarządzeniu, a tylko akt odwołujący dyrektora odwołuje skutki prawne.
Odwołanie dyrektora z powodu okoliczności zaistniałych „tu i teraz”
Podobną sprawę, jeśli chodzi o gospodarowanie środkami publicznymi, rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 25 października 2018 r. (II SA/Op 333/18, //orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ prowadzący odwołał dyrektora jednostki oświatowej w trybie natychmiastowym m.in. w związku z zarzutami dotyczącymi sprawowania nienależytego nadzoru w zakresie gospodarki paliwowej, braku wdrożenia odpowiednich procedur ograniczających ryzyko nadużyć pracowników korzystających z pojazdów służbowych, nieprawidłowości w zakresie zawierania umów najmu pomieszczeń oraz braku wypracowanych regulacji dotyczących zasad zawierania umów, ich rozliczania i dokumentowania. Dyrektor po kontroli, w toku której badano gospodarkę finansową placówki w poprzednich latach, próbował wdrożyć środki naprawcze,
m.in. poprzez opracowanie projektów stosownych procedur, które przedłożył do zaopiniowania radcy prawnemu zatrudnionemu w organie prowadzącym, ale nie otrzymał żadnego stanowiska w tej sprawie i w związku z tym nie wprowadził ich w życie.
Jako przykładowe przesłanki, które nie uzasadniają odwołania dyrektora w trybie natychmiastowym, sąd wskazał takie sytuacje, jak: negatywna ocena działalności dyrektora placówki przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy placówki lub gospodarki finansowej, konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, „wotum nieufności” uchwalone przez radę pedagogiczną.
Sąd uznał odwołanie dyrektora za bezzasadne, podkreślając, że „przypadki szczególnie uzasadnione”, o których stanowi art. 66 ust. 1 pkt 2 PO, dotyczą drastycznych sytuacji, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko dyrektora, czyli takich, kiedy wystąpi nagłe zdarzenie powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo dojdzie do naruszenia prawa przez dyrektora lub innych jego zachowań (nawet niezawinionych), które prowadzą do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażają interesowi publicznemu. Sąd uznał, że negatywna ocena dotycząca realizowania przez dyrektora gospodarki finansowej nie mieści się w pojęciu „przypadków szczególnie uzasadnionych”. W opinii sądu, nawet gdyby organ prowadzący zdołał wykazać, że dyrektor placówki dopuścił się wszystkich zarzucanych uchybień, które zostały przedstawione w akcie odwołującym ze stanowiska kierowniczego, żadne z nich osobno, ani wszystkie łącznie nie mogą być kwalifikowane jako „przypadek szczególnie uzasadniony” w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 PO.
Ponadto zwolnienie w omawianym trybie nie może być dokonane w dowolnym momencie w odniesieniu do zdarzeń lub zachowań, które je uzasadniają. Sąd podkreślił, że przyczyna zwolnienia musi wynikać z okoliczności, które mają miejsce „tu i teraz”.
W tej konkretnej sprawie dyrektor nie został zwolniony w związku z zaistnieniem nagłych zdarzeń, ponieważ kontrola przeprowadzona w trakcie 2017 r. objęła ponad rok wstecz i nie dotyczyła bieżącej działalności dyrektora.
Dopuszczalne sytuacje uzasadniające natychmiastowe odwołanie dyrektora
W orzecznictwie sądów administracyjnych jako przesłanki skorzystania przez organ prowadzący z art. 66 ust. 1 pkt 2 PO wskazuje się przede wszystkim zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor nie jest zdolny do wykonywania zadań na stanowisku kierowniczym z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków, np. z powodu kradzieży alkoholu w sklepie; popełnienia błędów organizacyjnych prowadzących do zagrożenia likwidacją placówki; poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora; zatrudnienie w placówce członka rodziny; notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych placówki. Z kolei wśród przyczyn niezawinionych wymienia się długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1883/17, //orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypadkiem szczególnie uzasadnionym może być również zaprzestanie spełniania jednego z wymogów warunkujących możliwość zajmowania stanowiska kierowniczego w szkole publicznej, wymienionych w §§ 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz. U. z 2017 r., poz. 1597).
Podleganie ocenie pracy
Dyrektorzy odwołani w trybie natychmiastowym na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 PO za uchybienia w gospodarowaniu mieniem lub wydatkowaniem środków publicznych szkoły mają szansę na pozytywne rozpatrzenie skarg wnoszonych przez nich do sądów administracyjnych. Naruszenie zasad gospodarki finansowej lub brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem placówki mogłyby natomiast przemawiać za odwołaniem dyrektora w innym trybie. Prawidłowe wywiązywanie się z obowiązków wymienionych m.in. w art. 57 ust. 2 PO może zostać zbadane w toku oceny pracy dyrektora publicznej szkoły. Negatywna cząstkowa ocena w zakresie wykonywania tych zadań może prowadzić do odwołania dyrektora bez wypowiedzenia na podstawie innego przepisu niż omawiany w opracowaniu, a mianowicie w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b PO. Natomiast jeśli nawet organ prowadzący wykryje błędy związane z dyponowaniem środkami pieniężnymi lub gospodarowaniem mieniem, warto niezwłocznie podejmować działania naprawcze (np. zweryfikować, zaktualizować lub opracować wewnętrzne zasady nadzoru, przejrzeć i uzupełnić zakresy obowiązków pracowników). W związku z ustalaniem oceny pracy korzystne może być również powoływanie się na pozytywne bieżące (niekoniecznie sformalizowane) opinie o pracy na stanowisku kierowniczym prezentowane przez organy szkolne i zewnętrzne, w tym także przez organ prowadzący, a także wskazywanie na przyznane nagrody i inne sukcesy związane z kierowaniem placówką.
