W sprawie będącej przyczyną wydania tego orzeczenia wnioskodawca pismem z lutego 2018 r. wystąpił do jednostki organizacyjnej systemu oświaty prowadzonej przez gminę o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, czy w 2017 r. i 2018 r. wyżej wymieniona jednostka miała obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona i na jaką kwotę została zawarta umowa, oraz przekazanie kopii tej umowy, domagając się jednocześnie przesłania tych informacji na piśmie na wskazany we wniosku adres. Dodać tu należy, że jakkolwiek sprawa ta dotyczyła wniosku o informację publiczną złożonego przez wnioskodawcę do publicznego przedszkola, o tyle wyrok w tej sprawie dotyczy również szkół samorządowych.
Skarga na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej
Z powodu nieuzyskania odpowiedzi wnioskodawca, reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił ze skargą na bezczynność w zakresie udostępniania wyżej wskazanej informacji publicznej, w której domagał się:
- zobowiązania do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
- orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- zasądzenia od organu na rzecz skarżącej:
- kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
- kwoty pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, określanej dalej jako p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W uzasadnieniu do tej skargi wnioskodawca wskazał, że pismo o udostępnienie informacji zostało złożone w lutym 2018 r. i do dnia założenia skargi organ ani nie udostępnił tej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, naruszając tym samym 14-dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm.). Warto natomiast zaznaczyć, że dyrektor przedszkola udostępnił informację już po złożeniu skargi.
Odpowiedź dyrektora na skargę
W odpowiedzi na skargę dyrektor jednostki systemu oświaty wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony drogą elektroniczną, jednak z jego treści nie wynikało, że jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wiadomość nosiła tytuł „wniosek” i wpłynęła od nadawcy (…). Program poczty zakwalifikował go jako wiadomość reklamową i umieścił w folderze „oferty powiadomienia”. Nadawca nie zażądał potwierdzenia odbioru wiadomości ani nie nadał jej wysokiego priorytetu. Z uwagi zatem na zaniedbania wnioskującego, jak również zaniechania przez skarżącego skierowania do organu ponagleń, o których stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a., organ powziął wiedzę o treści wniosku 6 sierpnia 2018 r. 13 sierpnia 2018 r. udzielono informacji we wnioskowanym zakresie. Organ wskazał jednocześnie, że brak terminowej odpowiedzi spowodowany był przyczynami niezależnymi od niego.
W uzasadnieniu do wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13).
Ustalenia w sprawie bezczynności organu
Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. (ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
Zdaniem sądu nie ulegało wątpliwości, że dyrektor, jako organ jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego realizującej zadania własne tej jednostki w zakresie edukacji publicznej na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Ponadto dyrektor wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów, a tym samym jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 248/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r., II SA/Kr 1573/15, wyrok WSA z dnia 7 listopada 2017 r., II SAB/Ol 64/17). Stąd też prawidłowo określonym podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej był dyrektor, a w konsekwencji był on również organem stanowiącym stronę w rozumieniu art. 25 § 1 p.p.s.a., biorącym udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Sąd uznał również, że zakresem u.d.i.p. objęte są umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej lub inne podmioty w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, jako dotyczące majątku publicznego. Dotyczy to umów o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2606/15). Zatem żądane przez skarżącą informacje dotyczące umów o obsługę prawną stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.
W sytuacji gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek:
- udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem,
- wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy,
- udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub
- poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
Zapewnienie odpowiedniej obsługi technicznej poczty elektronicznej
W uzasadnieniu do wyroku sąd zauważył dalej, że organ powoływał się na to, iż program poczty zakwalifikował wniosek skarżącej (który wbrew stanowisku organu oznaczony został jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej) jako wiadomość reklamową i umieścił w folderze „oferty powiadomienia”. Odnosząc się do tej kwestii, sąd orzekł, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z powołanych orzeczeń wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu (w rozpoznawanej sprawie, co skarżąca wykazała, przedkładając wydruk maila z datą i godziną jego nadania, to dotarła ona do adresata). To na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek takiego skonfigurowania poczty elektronicznej, aby możliwy był odbiór każdej wiadomości e-mail kierowanej do organu w ramach oficjalnego systemu służącego do komunikacji z tym organem, tym bardziej, że w niniejszej sprawie mail wpłynął do organu. Sąd nie miał zatem podstaw do zakwestionowania odmiennego w tym zakresie stanowiska skarżącej.
W związku z tym sąd uznał, iż organ (dyrektor) po upływie terminu 14 dni, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. od dnia złożenia wniosku, popadł w bezczynność.
Co jednak istotne, sąd nie uznał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zauważył bowiem, iż natychmiast po złożeniu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej. Nie bez znaczenia było również to, iż mamy do czynienia z małą jednostką niekorzystającą z obsługi prawnej. Nie było to zatem celowym działaniem, nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Z tych samych powodów sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej.
Podsumowanie
Szkoły prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są obowiązane do udzielania informacji publicznej i jako takie mają również obowiązek zapewnienia odpowiednich środków technicznych i organizacyjnych koniecznych do tego, aby informacja ta została w prawidłowy sposób udzielona. Ponieważ wniosek o udzielenie informacji może zostać złożony w dowolnej formie, w tym za pośrednictwem poczty elektronicznej, musi ona po stronie szkoły zostać skonfigurowana w taki sposób, aby wniosek ten nie został zagubiony. Jeżeli nie istnieją techniczne możliwości skonfigurowania poczty w taki sposób, aby informacji z zewnętrznych źródeł program pocztowy nie kwalifikował jako spamu, konieczne jest regularne sprawdzanie przez dyrektora folderu ze spamem po to, aby upewnić się, że żaden wniosek nie pozostał bez odpowiedzi, co może oznaczać konsekwencje związane z nieudzieleniem informacji publicznej w terminie.
Istotny jest jeszcze ten wniosek sądu, iż udzielenie informacji już po złożonej skardze może być zakwalifikowane przez sąd jako działanie, które potwierdza chęć dyrektora udzielenia tej informacji w terminie, bez popadania w zwłokę. Oznacza to, że nawet w razie zagubienia wniosku i skargi na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej można bronić się przed zarzutem rażącego naruszenia prawa, udzielając tej informacji natychmiast, jak tylko wpłynie skarga.
