Polecenia organu nadzoru pedagogicznego

Kurator w zakresie sprawowanego nadzoru pedagogicznego ma prawo:

• wstępu do szkół i placówek,
• wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy,
• wglądu do znajdujących się w szkole lub placówce dokumentów nauczycieli potwierdzających kwalifikacje do prowadzenia przydzielonych im zajęć oraz dokumentów osób, o których mowa w art. 15 (niebędących nauczycielami, a prowadzących zajęcia), potwierdzających przygotowanie do prowadzenia danych zajęć,
• udziału w posiedzeniu rady pedagogicznej, po uprzednim powiadomieniu dyrektora szkoły,
• wstępu w charakterze obserwatora na zajęcia dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze i inne zajęcia organizowane przez szkołę lub placówkę,
• przeprowadzania badań służących ocenie efektywności działalności dydaktycznej, wychowawczej oraz opiekuńczej szkół i placówek.

Są to jednak jedynie bardzo ogólnie sformułowane uprawnienia w zakresie sprawowanego nadzoru, gdyż szczegółowe kompetencje wizytatorów działających w imieniu właściwego kuratora, wynikają z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1551). 
Prawo wstępu i wykonywanie pozostałych kompetencji są realizowane w ramach sprawowanych form nadzoru pedagogicznego wymienionych w § 5 rozporządzenia, czyli głównie w ramach ewaluacji i kontroli.
Zauważyć należy, że zgodnie z § 8 rozporządzenia organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia, w terminie co najmniej 30 dni przed planowanym rozpoczęciem ewaluacji, dyrektora szkoły lub placówki oraz organ prowadzący szkołę lub placówkę o zamiarze przeprowadzenia ewaluacji zewnętrznej, jej terminie i zakresie. Ewaluacji nie można przeprowadzić całkowicie zdalnie, wymaga ona osobistej obecności w szkole, pomimo iż zajęcia są obecnie wykonywane z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość. Wynika to m.in. z faktu, że przed rozpoczęciem ewaluacji wizytatorzy powinni przedstawić imienne upoważnienie do jej przeprowadzenia, zawierające:

• datę wydania i numer upoważnienia,
• podstawę prawną przeprowadzenia ewaluacji,
• imię i nazwisko osoby przeprowadzającej ewaluację,
• nazwę i siedzibę szkoły lub placówki,
• zakres ewaluacji,
• terminy rozpoczęcia i zakończenia czynności ewaluacji w szkole lub placówce,
• pieczęć i podpis organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Tylko oryginał upoważnienia umożliwia przeprowadzenie ewaluacji, nie ma zatem możliwości dostarczenia go przykładowo jako zeskanowanego pliku elektronicznego, gdyż taki plik nie stanowi dokumentu. Ewentualnie można uznać, że równorzędne z upoważnieniem w formie fizycznej może być upoważnienie w formie dokumentu podpisanego podpisem kwalifikowanym, ale nadal należy pamiętać, że wizytatorzy mają jedynie prawo wglądu w dokumentację szkolną, co powoduje, że ich fizyczna obecność w szkole jest niezbędna. Nie ma bowiem prawnej możliwości dokonywania przez dyrektora szkoły przykładowo kopii żądanej przez wizytatorów dokumentacji i przesyłania jej na żądanie na wskazany adres poczty elektronicznej. Takie rozwiązanie jest niedopuszczalne nie tylko z uwagi na przywołane prawo wglądu, które wymaga osobistego przejrzenia dokumentów przez wizytatora, ale również z uwagi na fakt, że korzystanie z poczty elektronicznej nie zapewnia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa przesyłanych dokumentów. Zasadą jest zatem udostępnianie ich wizytatorom w siedzibie szkoły i zasada ta dotyczy nie tylko przeprowadzanej ewaluacji, ale również kontroli. 
Tu z kolei, zgodnie z § 14 rozporządzenia, organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia, w terminie co najmniej 7 dni przed planowanym rozpoczęciem kontroli, dyrektora szkoły lub placówki oraz organ prowadzący szkołę lub placówkę o zamiarze przeprowadzenia kontroli przewidzianej w planie nadzoru pedagogicznego. Kontrolę również przeprowadza się na podstawie upoważnienia imiennego, zawierającego:

• datę wydania i numer upoważnienia,
• podstawę prawną przeprowadzenia kontroli,
• imię i nazwisko osoby upoważnionej do przeprowadzenia kontroli,
• nazwę i siedzibę szkoły lub placówki,
• tematykę kontroli,
• terminy rozpoczęcia i zakończenia czynności kontroli,
• pieczęć i podpis organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Również w tym przypadku rozpoczęcie kontroli jest możliwe wyłącznie po okazaniu upoważnienia i wizytator ma prawo jedynie wglądu do dokumentów. O ile może zatem sporządzać z nich notatki czy też fotografie, korzystając z możliwości telefonów, o tyle nie może żądać zrobienia kserokopii dokumentu i wysłania jej na wskazany adres – zatem tych czynności kontrolnych nie można wykonywać zdalnie. Co jednak istotne, już udział w posiedzeniu rady pedagogicznej czy zajęciach szkolnych może być zrealizowany z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość. Odnośnie do posiedzeń rady należy bowiem przywołać regulację § 11a ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 493 z późn. zm.), zgodnie z którym w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty czynności organów tych jednostek określone w przepisach dotyczących funkcjonowania tych jednostek mogą być podejmowane za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r., poz. 344) lub za pomocą innych środków łączności, a w przypadku kolegialnych organów jednostek systemu oświaty – także w trybie obiegowym. Treść podjętej w ten sposób czynności powinna zostać utrwalona w formie odpowiednio protokołu, notatki, adnotacji lub w inny sposób.
Jeżeli zatem w danej szkole rada pedagogiczna działa zdalnie, z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość, wówczas w jej posiedzeniu, również zdalnie, mogą uczestniczyć wizytatorzy. Nieco inna sytuacja będzie jednak miała miejsce w przypadku zajęć zdalnych, ponieważ jeżeli nauczyciel wykonuje je w siedzibie szkoły, to wizytator może w nich uczestniczyć, fizycznie przebywając w tej samej klasie co nauczyciel, i obserwować transmitowaną lekcję. Jeżeli jednak nauczyciel prowadzi lekcje z domu, to również wizytatorowi należy zapewnić techniczną możliwość uczestniczenia w nich. 
Istotne jest zatem, że zasady sprawowania nadzoru pedagogicznego zostały w niewielkim stopniu zmodyfikowane przez obecną praktykę działania szkół, natomiast same podstawowe regulacje dotyczące nadzoru nie uległy zmianie. Efektem wykonywanych czynności mogą być natomiast zalecenia wydawane dyrektorom szkół, jak i ich organom prowadzącym. 
Pierwsze tego typu uprawnienie kuratora wynika z art. 55 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym wizytatorzy mogą wydawać dyrektorom szkół i placówek zalecenia wynikające z przeprowadzonych czynności wraz z terminem ich realizacji. Należy zauważyć, że prawo wizytatorów do wydawania zaleceń wynikało również z ustawy o systemie oświaty, gdzie jednak dodatkowo ustawa określała je jako „doraźne”. 
Zdaniem doktryny [M. Pilich (red.), Komentarz do ustawy Prawo oświatowe, w: Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, WKP, 2018]: „zastrzeżenia mogą być oparte na różnych zarzutach dotyczących zarówno kwestii merytorycznych (tj. błędnej interpretacji przepisów regulujących działalność szkoły przez nauczyciela wykonującego czynności nadzoru pedagogicznego, zaleceń wykraczających poza obszar zagadnień objętych nadzorem pedagogicznym), jak i uchybień proceduralnych popełnionych w toku wykonywanych czynności. Przepisy prawa nie określają ściśle wymagań formalnych odnośnie do składania zastrzeżeń”.
Uwzględnienie zastrzeżeń powoduje oczywiście, że zalecenia nie muszą być wykonywane. Pamiętać natomiast należy, że w przypadku gdy dyrektor nie wnosi zastrzeżeń lub też otrzymał pismo od kuratora, że zastrzeżenia nie zostały uwzględnione, wówczas ma obowiązek w ciągu 30 dni powiadomić:

• organ sprawujący nadzór pedagogiczny o sposobie realizacji zaleceń,
• organ prowadzący szkołę lub placówkę o otrzymanych zaleceniach oraz o sposobie ich realizacji.

W przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w działalności szkoły lub placówki organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawsze zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach organ prowadzący.
Kolejnym przepisem pozwalającym kuratorowi na wydawanie zaleceń jest art. 55 ust. 8 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wydawać organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę zalecenia wynikające z czynności nadzoru. 
Tu z kolei warto zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r. (I OSK 277/11), w którym sąd ten stwierdził, że: „kompetencja kuratora oświaty do inicjowania postępowania w zakresie nadzoru pedagogicznego nad szkołami, w tym także niepublicznymi, wynika z faktu, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (…) Taka pozycja kuratora oświaty musi być brana pod uwagę przy określaniu jego relacji z jednostkami samorządu terytorialnego odpowiedzialnymi za prowadzenie szkół. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00, polski system oświatowy jest integralną całością, na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji wielu jednostek organizacyjnych i organów publicznych. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Oczywistym jest, że zasada państwa prawa wyklucza możliwość dublowania kompetencji przez ten sam organ i z tej perspektywy należy spojrzeć na problem kompetencji kuratora jako organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach wykreślenia z ewidencji szkól i placówek niepublicznych – sprawowanie bowiem nadzoru pedagogicznego jest podstawowym, choć nie jedynym, zadaniem kuratora oświaty”.
Zdaniem doktryny [M. Pilich (red.) dz. cyt.] „stwierdzenie istotnych uchybień” jest wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym. Odnosi się ono niewątpliwie do niespełnienia przez szkołę lub placówkę określonych standardów prawnych. Cytowany autor wskazuje, że uchybienie, „aby było kwalifikowane jako istotne, powinno być rażące i oczywiste. Może ono wynikać z naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa regulujących działalność dydaktyczną, wychowawczą lub opiekuńczą, których przestrzeganie jest obowiązkiem szkoły lub placówki. Nie można natomiast uznać za istotne w rozumieniu bieżącego przepisu takich uchybień, które wykraczają poza sferę objętą nadzorem pedagogicznym (np. uchybienia w sferze gospodarki finansowej, przestrzegania prawa pracy), chociażby nawet zostały dostrzeżone przy okazji wykonywania czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego”.
Najdalej jednak idące uprawnienia organu nadzoru pedagogicznego dotyczące możliwości wydawania wiążących poleceń wynikają z regulacji art. 56 ustawy Prawo oświatowe. Zgodnie z ust. 1, jeżeli szkoła, placówka albo organ prowadzący prowadzi działalność z naruszeniem przepisów ustawy Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty albo rozporządzeń wydanych na ich podstawie, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. 
Jak wynika z kolei z art. 56 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, w przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania w szkole lub placówce organ sprawujący nadzór pedagogiczny poleca dyrektorowi szkoły lub placówki opracowanie, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania. Wdrożenie programu następuje w terminach określonych w harmonogramie, zaakceptowanych przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Program musi uwzględnić uwagi i wnioski zgłoszone przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny.
Ten środek nadzorczy jest zatem stosowany wyłącznie w przypadku wykazania w trakcie ewaluacji niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania. Cytowany już Mateusz Pilich wyróżnia cztery etapy przygotowania programu naprawczego.

1. Stwierdzenie niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania – poparte zwykle uprzednią analizą porównawczą przeprowadzoną przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, która kończy się poleceniem opracowania programu i harmonogramu poprawy efektywności skierowanym przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny bezpośrednio do dyrektora szkoły lub placówki.
2. Przygotowanie programu naprawczego – jest to obowiązek dyrektora szkoły lub placówki, przy czym ustawa nakłada na niego obowiązek opracowania programu „w uzgodnieniu” z organem prowadzącym. Innymi słowy, program musi uzyskać akceptację organu prowadzącego w formie albo aprobaty dokumentu przygotowanego przez szkołę, albo wspólnego przygotowania programu i harmonogramu przez szkołę i organ prowadzący, jeżeli ten ostatni wyrazi taką wolę i gotowość.
3. Przedstawienie gotowego projektu programu naprawczego do zaopiniowania przez radę rodziców i ewentualne uwzględnienie zgłoszonych przez radę rodziców uwag i poprawek.
4. Przedstawienie programu i harmonogramu do zatwierdzenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. 

Z punktu widzenia dyrektora bardzo istotna jest regulacja art. 56 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którą, jeżeli dyrektor szkoły lub placówki nie usunie w wyznaczonym terminie uchybień, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki z końcem roku szkolnego albo w jego trakcie bez wypowiedzenia. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę.
Oznacza to, że niewykonanie polecenia skutkuje wnioskiem o odwołanie dyrektora, który to wniosek jest dla organu prowadzącego wiążący. Wniosek o odwołanie dyrektora powinien wyraźnie wskazywać, czy ma ono nastąpić z końcem roku szkolnego, czy też bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego. Tak daleko idąca konsekwencja niewykonania polecenia organu nadzoru pedagogicznego oznacza, że kurator w praktyce nakazuje organowi prowadzącemu odwołanie dyrektora. Zwrócić tu jednak można uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2018 r. (III SA/Kr 911/18), w którym sąd ten stwierdził, że: „Po złożeniu stosownego wniosku na podstawie art. 56 ust. 3 ustawy z 2016 r. Prawo oświatowe przez organ nadzoru pedagogicznego – bez którego procedowanie jest niemożliwe – organ prowadzący szkołę lub placówkę ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy spełnione zostały przesłanki formalne wynikające ze wskazanej podstawy prawnej wniosku. Jedynie bowiem wniosek spełniający warunki formalne określone w art. 56 ust. 1 i 3 ustawy jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę i placówkę i może stanowić podstawę do odwołania nauczyciela z kierowniczego”. Sąd podkreślił, że organ prowadzący szkołę nie jest uprawniony do badania przesłanek o charakterze merytorycznym. Organ ten powinien zbadać, czy spełnione zostały przesłanki o charakterze formalnym, do czego był zobowiązany. 
Organ prowadzący może zatem jedynie badać, czy wniosek o odwołanie dyrektora został złożony we właściwym trybie, natomiast nie może badać, czy kurator prawidłowo rozpoznał uchybienia w zakresie nadzoru pedagogicznego. Jeżeli zatem kurator dochował wymogów zawartych w przepisach, czyli polecił usunięcie uchybień i wskazał termin ich usunięcia, ewentualnie polecił dyrektorowi opracowanie, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania, zanim wystąpił o odwołanie dyrektora, to wówczas organ prowadzący nie może odmówić żądaniu kuratora. Należy zatem podkreślić, że jest to bardzo daleko idące uprawnienie, oznacza bowiem bezpośrednią ingerencję w prawo organu prowadzącego do powołania wybranej przez siebie osoby na stanowisko dyrektora.