Dołącz do czytelników
Brak wyników

Kontrola zarządcza

14 września 2022

NR 122 (Wrzesień 2022)

Identyfikacja zbędnej dokumentacji

0 81

Ministerstwo Edukacji i Nauki skierowało do dyrektorów szkół, przedszkoli i placówek pismo nr DKO-WNP.4092.108.2021.EL, w którym zwrócono uwagę, iż ministerstwo podjęło działania ukierunkowane na „odbiurokratyzowanie” szkół i placówek.

W piśmie Ministerstwa Edukacji i Nauki stwierdziło, że „problem biurokracji w dużej mierze wynika z faktu, że w szkołach i placówkach, oprócz dokumentów wymaganych przepisami prawa, tworzonych jest wiele innych dokumentów, np. planów, sprawozdań, raportów, zestawień, regulaminów”.

POLECAMY

Które dokumenty są zbędne?

Do pisma dołączono zestawienie przykładów dotyczących tworzenia w szkołach zbędnej dokumentacji. Zestawienie to ma posłużyć pracownikom jednostek systemu oświaty do zweryfikowania potrzeby kontynuowania dotychczasowej praktyki nadmiernego „generowania” dokumentów. Zestawienie to wymienia szereg dokumentów, pogrupowanych według określonych kryteriów, w tym dotyczące następujących obszarów:

  • realizacja podstawy programowej,
  • działalność wychowawczo-profilaktyczna,
  • awans zawodowy nauczycieli,
  • działania dotyczące pracy dydaktycznej, opiekuńczej i wychowawczej,
  • działania inne niż prowadzenie zajęć edukacyjno-wychowawczych,
  • sprawdziany/egzaminy wewnętrzne i zewnętrzne,
  • pomoc psychologiczno-pedagogiczna,
  • regulaminy i procedury wewnątrzszkolne,
  • ewaluacja pracy własnej nauczyciela,
  • współpraca z rodzicami (również ze środowiskiem lokalnym),
  • inna sprawozdawczość nauczycieli.

Zestawienie dostarczone przez Ministerstwo Edukacji i Nauki ma jednak charakter jedynie przykładowy, o czym zresztą świadczy samo pismo przewodnie, w którym czytamy: „Ministerstwo Edukacji i Nauki, we współpracy z kuratorami oświaty, przygotowało zestawienie przykładów dotyczących tworzenia w szkołach dokumentacji niewymaganej przepisami prawa”.
Kryterium, jakie przyjęło ministerstwo, wskazując rodzaje zbędnej dokumentacji, to kryterium zgodności z prawem. Tylko ta dokumentacja, która jest wprost wymagana przepisami prawa, powinna funkcjonować w szkołach, przedszkolach i placówkach, nie ma natomiast podstaw do powstawania innych dokumentów, których przepisy nie wymagają. Jest to oczywiście kryterium zasadne, natomiast nie jedyne. Warto tu wspomnieć, że zarządzenia wewnętrzne dyrektora mogą nie posiadać takiej podstawy prawnej przewidzianej w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a jednak być nadal zasadnymi i potrzebnymi w szkole. Jako przykład można podać wszelkiego typu dobre zasady postępowania. 
Dyrektor może zatem wydać zarządzenie, zgodnie z którym, w przypadku spotkania z rodzicami wysuwającymi pod adresem szkoły zarzuty uznane za nieuzasadnione, grożącymi odpowiedzialnością karną czy cywilną, nauczycielowi wychowawcy lub przedmiotowemu powinna towarzyszyć w charakterze świadka inna osoba. Taki świadek może być potrzebny w bardzo wielu przypadkach, a praca szkoły obfituje w zdarzenia, które są powodem roszczeń ze strony rodziców. Może to być przykładowo treść protokołu powypadkowego ze zdarzenia z udziałem ucznia, z którego treścią nie zgadzają się jego rodzice. Obecność świadka w trakcie rozmowy, która na pewno będzie pełna emocji i być może nawet zarzutów i gróźb, jest w takim przypadku bardzo potrzebna.
Nie da się jednak w przepisach prawa wskazać regulacji, która wprost dawałaby prawo do przyjęcia takiego zarządzenia w sprawie dobrej praktyki. Prawo do jego wydania można jednak wywieść przykładowo z treści art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym dyrektor kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Prawo do wydawania dobrych praktyk wynika zatem z ogólnych kompetencji w zakresie zarządzania jednostką, ale nie można wprost wskazać przepisu, który dotyczy akurat takiego konkretnego zarządzenia, jak wyżej opisane. Powoduje to, że samo kryterium podstawy prawnej nie pozwoli nam na wyeliminowanie wyłącznie dokumentacji zbędnej, bowiem może się zdarzyć, że pomimo braku wyraźnej podstawy prawnej konkretne zarządzenie czy inny dokument ma w szkole zastosowanie. 
Niezbędne jest zatem przyjęcie również innych kryteriów, które przez Ministerstwo Edukacji i Nauki nie zostały przywołane. Aby je ustalić, trzeba sięgnąć do narzędzia w postaci kontroli zarządczej.

Czym jest kontrola zarządcza?

Kontrolę zarządczą można zdefiniować jako każdą działalność wspomagającą proces zarządzania jednostką sektora finansów publicznych, a więc również samorządową szkołą, przedszkolem czy placówką, dla zapewnienia wewnętrznego ładu organizacyjnego, zawierającą uporządkowany, wieloelementowy zbiór form i metod oddziaływania na sposób jej pracy, mający w efekcie doprowadzić do wzrostu efektywności jej funkcjonowania (osiągnięcie celów i zadań). Cele te osiąga się właśnie za pomocą narzędzi kontroli zarządczej, do których należą wewnętrzne regulaminy, zakresy obowiązków i odpowiedzialności, instrukcje postępowania, do których można zaliczyć wspomniane dobre praktyki.
Zatem procedury obowiązujące w szkole nazywa się procedurami bądź narzędziami kontroli zarządczej. Można je rozumieć jako ustalony przez dyrektora sposób realizacji określonych zadań, stanowiący dla pracowników sposób postępowania, a dla osób kontrolujących – procedurę kontroli (np. regulamin udzielania zamówień publicznych, instrukcja w sprawie zasad zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków, instrukcja obejmująca procedury nadzoru w zakresie gromadzenia, wydatkowania i zwrotu środków publicznych). Taką procedurą może być procedura wyznaczania celów jednostki, jak również procedury realizacji celów wyznaczonych. 
Co ciekawe, ustawa o finansach publicznych, poza wymienieniem celów kontroli i jej definicją, nie zawiera żadnych szczegółowych wymagań odnoszących się do kształtu systemu kontroli zarządczej, nie wskazuje w szczególności, jakie procedury tworzą kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych. Więcej szczegółów na ten temat można natomiast znaleźć w standardach kontroli zarządczej opublikowanych na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 69 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do tego przepisu Minister Finansów określa w formie komunikatu i ogłasza w Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, zgodne z międzynarodowymi standardami. 
Zgodnie z treścią standardów ich celem jest promowanie wdrażania w sektorze finansów publicznych spójnego i jednolitego modelu kontroli zarządczej, zgodnego z międzynarodowymi standardami w tym zakresie, z uwzględnieniem specyficznych zadań jednostki, która ją wdraża i warunków, w których jednostka działa. Określają one podstawowe wymagania odnoszące się do kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych, stanowiąc jednocześnie uporządkowany zbiór wskazówek, które osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie kontroli zarządczej powinny wykorzystać do tworzenia, oceny i doskonalenia systemów kontroli zarządczej. Standardy są przedstawione w pięciu grupach odpowiadających poszczególnym elementom kontroli zarządczej:

  • środowisko wewnętrzne,
  • cele i zarządzanie ryzykiem,
  • mechanizmy kontroli,
  • informacja i komunikacja,
  • monitorowanie i ocena.

Zatrzymując się na chwilę przy samej publikacji standardów, zauważyć można jednak, że Komunikat nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r., w którym standardy zostały ogłoszone, nie należy do żadnej z kategorii źródeł prawa powszechnie obowiązującego wymienionych w art. 87 Konstytucji RP, dlatego też standardy nie mają mocy prawa powszechnie obowiązującego. Co za tym idzie, standardy trudno zatem nawet uznać regulacją, a równie dobrze będzie do nich pasować użyte wcześniej określenie „dobre praktyki”. Co więcej, jeżeli same standardy nie mają waloru aktu prawa powszechnie obowiązującego, to i istniejące w szkołach procedury kontroli zarządczej nie mają też wyraźnego umocowania prawnego. W większości szkół przyjmuje się dokument nazywany regulaminem kontroli zarządczej, tymczasem ustawa o finansach publicznych nie wymaga przyjęcia dokumentu noszącego akurat taką nazwę. Do tego procedury wyznaczania celów jednostki czy realizacji celów, jakkolwiek niezbędne, również nie mają wyraźnej podstawy prawnej, a konieczność ich przyjęcia wynika ze standardów kontroli zarządczej, które, jak wspomnieliśmy, nie stanowią aktu prawa powszechnie obowiązującego. Mamy zatem kolejne dokumenty, które muszą w szkole działać, ale jednocześnie przepisy nie ustalają nawet ich konkretnej nazwy. 
Z uwagi więc na fakt, że standardy nie są źródłem obowiązującego pr...

Dalsza część jest dostępna dla użytkowników z wykupionym planem

Przypisy